II SA/Gl 918/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg J. J.-S. i J. S. na postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał J. S. i J. J- S. doprowadzenie ściany budynku na działce 1 przy ulicy [...] w K. w granicy z działką 2 przy ulicy [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie czterech otworów okiennych. Stwierdzono, iż wobec wykucia otworów okiennych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w związku z niemożnością ustalenia konkretnej daty samowoli niemożliwe jest nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wypełnienia otworów w sposób inny niż ich zamurowanie, czyli doprowadzenie do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odrębnymi pismami z dnia [...] r. J. S. i J. J- S. złożyli odwołania od wymienionej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego) i wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania co do istoty sprawy. Dwoma odrębnymi postanowieniami z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ ustalił, że przedmiotowa decyzja zobowiązująca odwołujących się do doprowadzenia ścian budynku do stanu poprzedniego, została im doręczona w dniu [...]r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru zawarte w aktach sprawy. Odwołania wprawdzie datowane są na dzień [...] r., ale nadane one zostały w Urzędzie Pocztowym K. [...] w dniu [...] r., co potwierdza stempel na kopercie, w której jej przesłano. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem termin do wniesienia odwołań w niniejszej sprawie upływał w dniu [...] r., czyli wniesione w piętnastym dniu – wniesione zostało z uchybieniem terminu kodeksowego. Sposób liczenia terminów w postępowaniu administracyjnym określa art. 57 Kodeksu, zgodnie z którym jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenia, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W świetle przytoczonego przepisu bez znaczenia przy ocenie zachowania tego terminu jest data zamieszczona na samym odwołaniu, gdyż decydującą jest data złożenia odwołania we właściwym organie administracji publicznej bądź nadania go w polskiej placówce pocztowej (art. 57 ust. 5 pkt 2 Kodeksu). Organ dodał, iż zainteresowani zostali prawidłowo pouczenie o trybie i terminie wniesienia ewentualnego odwołania, mimo to terminowi temu uchybili, jak również nie wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od spornej decyzji. Podkreślił nadto, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu uznawane jest za rażące naruszenie prawa, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1999 r. , sygn. akt IV SA 2273/98. Mając powyższe na względzie organ orzekł jak w sentencji. Odrębnymi pismami z dnia [...] r. J. J. – S. oraz J. S., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli skargi na powyższe postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając postanowieniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niezgodność z prawem przez to, że wydane ich przez organ administracyjny drugiej instancji prowadzi do naruszenia zapisanej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skutkiem czego wydana w sprawie decyzja nie podlega kontroli w administracyjnym toku dwóch instancji oraz sprzeczność z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi podstawę wydania zaskarżonego postanowienia w takim zakresie, w jakim nie zapewnia on stronie możliwości odwołania się w administracyjnym toku postępowania do organu administracyjnego drugiej instancji, co sprawia, że "wydana decyzja zapadła z naruszeniem prawa", wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do rozpatrzenia temu organowi i wydania decyzji, co do istoty sprawy. W uzasadnieniu potwierdzając wydanie zaskarżonego postanowienia niezgodnie z prawem, podkreślono, iż w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przewidziano rozpatrywanie sprawy administracyjnej w toku dwóch instancji. Wskazano, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że "dopuszcza się obrazy art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienie przez nich obowiązków służbowych, przerzuca na obywateli". W ocenie skarżących do takiego naruszenia doszło w niniejszej sprawie, wskutek czego ich odwołanie nie zostało rozpatrzone, a powinno to nastąpić przy prawidłowej wykładni prawa. Wskazując na wynikające z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej prawo każdego obywatela do zaskarżenia decyzji pierwszej instancji, podnieśli, iż prawa takiego zostali pozbawieni, skoro organ odwoławczy na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stąd też przepis wymienionego powyżej art. 134 Kodeksu nie powinien być podstawą zaskarżonego postanowienia, a złożone odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie. Tylko bowiem "przepisy będące w zgodności z Konstytucją mogą stanowić podstawę prawną decyzji, które ograniczają prawa obywatelskie lub nakładające określone ciężary". Uwzględniając powyższe wywiedzenie skarg stało się konieczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał nadto, iż w jego ocenie odwolywania się do orzecznictwa w zakresie naruszenia art. 8 czy art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nieporozumieniem i budzi zdziwienie, gdyż w sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Stwierdzone uchybienie jest skutkiem jedynie działania stron postępowania. Powtórnie organ dodał, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu uznawane jest za rażące naruszenie prawa, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1999 r. , sygn. akt IV SA 2273/98. Zarządzeniem z dnia 15 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg J. J. – S. i J. S. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargi i zawarte w nich argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 wymienionej powyżej ustawy rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej są postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., w których stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] nakazującej skarżącym doprowadzenie ściany budynku na działce nr 1 przy ulicy [...] w K. w granicy z działką nr 2 przy ulicy [...] w K. do stanu poprzedniego przez zamurowanie czterech otworów okiennych. Wskazać trzeba, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego, jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność tego środka, następstwem czego jest ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...).O przysługującym stronie prawie i trybie zaskarżenia decyzji strona powinna być pouczona (art. 107 § 1wymienionego Kodeksu). Mając na uwadze wskazaną powyżej regulację należy uznać, że każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. W kontrolowanej sprawie z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie samowolnego wykonania czterech otworów okiennych w ścianie budynku na działce nr 1 przy ulicy [...] w K. uczestniczyli J. J.- S. i J. S. Byli oni informowani o przebiegu tego postępowania, jak również wydana w tej sprawie w dniu [...] r. decyzja nr [...] została im doręczona zgodnie z rozdzielnikiem. Decyzję tę odebrała skarżąca Ja. J. – S. osobiście w dniu [...] r., zaś w imieniu skarżącego J. S. decyzję tę w tym samym dniu - [...] r. odebrała żona J. J. – S. Zostało to udokumentowane zwrotnymi potwierdzeniami odbioru decyzji w dniu [...] r. dołączonymi do akt administracyjnych sprawy. Doręczona stronom decyzja zwierała prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie odwołania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w terminie 14-dniowym od daty jej doręczenia (strona druga decyzji przed rozdzielnikiem). Zgodnie zatem z powyższym termin do wniesienia odwołania od prawidłowo doręczonej w dniu [...] r. decyzji upływał w dniu [...] r. Skarżący wprawdzie przygotowali odrębne pisma, każde nazwane odwołaniem i opatrzyli je datą [...] r., ale, jak wynika z załączonej do akt sprawy koperty, nadali je wspólnie jedną przesyłką (zob. wyjaśnienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. – k.30 akt sądowych) na adres Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w placówce pocztowej K. [...] w dniu [...] r. Zgodnie z art. 57 ust. 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zatem nadanie pisma w takiej placówce w dniu [...] r., podczas, gdy 14-dniowy termin do złożenia przysługującego odwołania upływał w dniu [...] r., należy uznać za uchybienie temu terminowi. Skarżący składając odwołania nie wnieśli o przywrócenie uchybionego terminu. W konsekwencji organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż prowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez przywrócenie terminu do jego wniesienia, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 16 § 1 Kodeksu – orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej a następnie drugiej instancji nie ma charakteru nieograniczonego, lecz jest uzależnione od spełnienia przez strony szeregu wymogów, w tym m.in. dochowania ustawowego terminu wniesienia odwołania. Sąd w niniejszej sprawie nie może odnieść się do zarzutów w zakresie niekonstytucyjności art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem kwestia zgodności ustaw z konstytucją leży w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Nie znajduje także skład orzekający potwierdzenia na naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 8 czy też art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było zgodnie z procedurą administracyjną, strony informowane o kolejnych etapach postępowania umożliwiając aktywny udział w postępowaniu, w końcu doręczono im skutecznie przedmiotową decyzję wraz z prawidłowym pouczeniem. Trudno w tych warunkach w działaniach organów upatrywać "niedopełnienia obowiązków i przerzucenia ich na obywateli". Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skargi nie mogły zostać uwzględnione i jako takie podlegają oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.