II GSK 14/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 423/12 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę A. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji orzekł również o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał skarżącemu płatność za rok 2005 w kwocie 648,80 złotych z tytułu wspierania działalności na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej: rozporządzenie z 14 kwietnia 2004 r.) skarżący był zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonym obszarze przez okres 5 lat licząc od dnia wypłaty pierwszej pomocy finansowej. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na dokonanie podziału majątku dorobkowego dokonanego w sprawie o sygn. akt I Ns 280/01 prowadzonej przed Sądem Rejonowym w M.. W tym stanie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2011 ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 646,80 złotych powiększoną o odsetki. W motywach organ wskazał, że skarżący w kolejnych latach nie składał wniosków o przyznanie płatności, a ponadto zgodnie z oświadczeniem z dnia 26 września 2011 r., skarżący dokonał przeniesienia całego gospodarstwa bez przejęcia zobowiązań ONW. Objętą skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie wskazując w uzasadnieniu, że skarżący ubiegając się o dopłaty podpisał zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do dopłat gruntach przez okres 5 lat od dnia otrzymania płatności. Rodziło to, w ocenie organu, domniemanie, że skarżący znał ciążące na nim obowiązki wobec czego był zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej (kontynuowania podjętego zobowiązania) do dnia 13 czerwca 2011 r. wobec wypłacenia mu pierwszej płatności w dniu 13 czerwca 2006 r. Okoliczność ta wyłączał w ocenie organu działanie skarżącego w dobrej wierze. Ponadto organ wskazał, że nie stanowiła przesłanki zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu płatności, okoliczność przypadnięcia mocą postanowienia Sądu Rejonowego w M., działek objętych płatnością J. G.. O tym fakcie skarżący powiadomił organ po upływie 10 dni roboczych. Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję podzielił stanowisko organu, że skarżący nie dział w dobrej wierze. Z analizy akt sprawy Sądu Rejonowego w M. o sygnaturze akt I Ns 280/01 wynikało, że sprawa o podział majątku wspólnego małżonków zainicjowany został wnioskiem J. G. z dnia 26 czerwca 2001 r. Wobec tego od dnia pierwszego powiadomienia dokonanego w powołanej sprawie, tj. od dnia 24 sierpnia 2001 r. skarżący mógł zdawać sobie sprawę z tego, iż mogło zapaść niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie. Składając w dniu 10 maja 2005 r. wniosek o płatności podejmował ryzyko zapewniając, że będzie w stanie dotrzymać warunków dotyczących kontynuacji programu przez okres najbliższych 5 lat. Za brakiem dobrej wiary przemawiał również fakt, że 26 stycznia 2005 r. zapadło postanowienie, choć nieprawomocne, o podziale majątku wspólnego. Sąd I instancji stwierdził, że w tej sytuacji nie miała znaczenia dla trafności rozstrzygnięć okoliczność zaprzestania składania przez skarżącego kolejnych wniosków o płatności. Wskazując na art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 15 kwietnia 2006 r., Sąd I instancji podniósł, że przypadki siły wyższej wymagają zgłoszenia do właściwego organu w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik był w stanie dokonać czynności. Z akt powołanej sprawy Sądu Rejonowego w Mławie wynikało, że Sąd Okręgowy oddalił apelację na postanowienie Sądu I instancji w dniu 24 sierpnia 2005 r.; skarżący natomiast poinformował organ o tym fakcie w dniu 26 czerwca 2011 r., a więc z przekroczeniem powołanego wyżej terminu. Sąd I instancji za niesporne uznał, że w sprawie nie doszło do przejęcia zobowiązania ONW wobec czego brak było przesłanek zwalniających skarżącego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. W podstawie prawnej Sąd I instancji powołał art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną A. G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części oddalającej jego skargę, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r., poprzez niezasadne przyjęcie w ślad za organem, że przedstawiona przez skarżącego okoliczność zaniechania działalności rolniczej na powierzchni objętej zobowiązaniem ONW nie stanowiła przesłanki zwalniającej producenta rolnego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi A. G.; 2. przepisów postępowania, art. 3 § 1 w zw. za art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona przez skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co czyniło koniecznym uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania oraz błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 3. przepisów postępowania, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE L 2001.327.11, dalej: rozporządzenie nr 2419/2001), art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasad współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy należność stwierdzona zaskarżoną decyzją przedawniła się, a organ w ogóle nie rozważał, mimo ciążącego na nim obowiązku, czy w sprawie istniały przesłanki zaniechania obowiązku zwrotu płatności z powodu upływu terminu czteroletniego od czasu dokonania płatności do zawiadomienia beneficjenta o nieprawidłowościach, a nie dziesięcioletniego, podczas gdy w rzeczywistości skarżący wykonywał ciążące na nim obowiązki wynikające ze złożonej wcześniej deklaracji, a utracił posiadanie na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego z dnia 24 sierpnia 2005 r. co powoduje przyjęcie, że skarżący działał w dobrej wierze, a tym samym nie był zobowiązany do zwrotu płatności, skoro od daty płatności do czasu zawiadomienia o nieprawidłowościach upłynął okres czterech lat. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu za II instancję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419). W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a zatem zarzuty zmierzające do wykazania, iż Sąd I instancji nieprawidłowo skontrolował i ocenił ustalony w tej sprawie przez organy stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia tych przepisów są nieuzasadnione. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) w zw. z naruszeniem: § 9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 (Dz. U, Nr 68, poz. 448 ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie w ślad za organem, że przedstawiona przez skarżącego okoliczność zaniechania działalności rolniczej na powierzchni objętej zobowiązaniem ONW nie stanowiła przesłanki zwalniającej producenta rolnego z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW. Zauważyć należy, iż w § 9 rozporządzenia nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak ust. 5 pkt 6. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na snucie domysłów na temat jaki przepis autorka skargi kasacyjnej miała na myśli. W punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427, ), polegającego na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona przez skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co czyniło koniecznym uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania oraz błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Analiza tego zarzutu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do konstatacji, iż autorka skargi kasacyjnej nie wskazała żadnego dowodu w sprawie, który nie byłby przeprowadzony przez organ administracji w tej sprawie, ani żadnego wniosku dowodowego, który zgłaszał skarżący, a nie został uwzględniony przez organy w tej sprawie. Nie wyjaśniła także na czym polegać ma "błędne ustalenia stanu faktycznego w sprawie" przez organy. W istocie zarzut ten zawiera tylko polemikę z oceną stanu faktycznego sprawy i wyników przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego dokonanego przez organy i Sąd I instancji. Zatem przy pomocy tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia nie można skutecznie podważyć ustalonego w sprawie przez organy stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a w ramach swojej kompetencji, płynącej z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów, tj. z akt sprawy o sygn. akt I Ns 280/01 Sądu Rejonowego w Mławie, poprawnie oceniając ten dowód (s. 5 uzasadnienia wyroku WSA). Organy zatem, co zasadnie uznał Sąd I instancji, nie naruszyły także w tej sprawie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który stanowi, że: "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej." (ust. 1). "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się." (ust. 2). W punkcie trzecim petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE L 2001.327.11), art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasad współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasad współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy należność stwierdzona zaskarżoną decyzją przedawniła się, a organ w ogóle nie rozważał, mimo ciążącego na nim obowiązku, czy w sprawie istniały przesłanki zaniechania obowiązku zwrotu płatności z powodu upływu terminu czteroletniego od czasu dokonania płatności do zawiadomienia beneficjenta o nieprawidłowościach, a nie dziesięcioletniego, podczas gdy w rzeczywistości skarżący wykonywał ciążące na nim obowiązki wynikające ze złożonej wcześniej deklaracji, a utracił posiadanie na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego z dnia 24 sierpnia 2005 r. co powoduje przyjęcie, że skarżący działał w dobrej wierze, a tym samym nie był zobowiązany do zwrotu płatności, skoro od daty płatności do czasu zawiadomienia o nieprawidłowościach upłynął okres czterech lat. Zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ zarówno organ administracji w zaskarżonej decyzji (s. 5, 7 - 8 decyzji Prezesa ARiMR z dnia 20.12.2011 r., nr 208/110), jak i Sąd I instancji odnieśli się do kwestii przesłanek zaniechania obowiązku zwrotu płatności przez skarżącego jak i do kwestii dobrej wiary (s. 5 - 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Fakt, iż zarówno organy, jak i Sąd I instancji doszły do innych wniosków w tym zakresie nie uzasadnia zarzutów nie rozważenia tych okoliczności. Konkludując w świetle wyżej przedstawionych rozważań za niezasadne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą". Sąd I instancji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis ma charakter przepisu ustrojowego. Określa on zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.