II GSK 794/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 56/12 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem, z dnia 20 września 2012 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr, uchylił decyzję Głównego Inspektora transportu Drogowego z dnia 8 listopada 2011 r. w przedmiocie rozłożenia należności pieniężnej na trzy raty. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. B. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Firma Transportowo - Spedycyjna "T." w L. M. we wniosku z 16 sierpnia 2011 r stwierdził, że z uwagi na sytuację finansową nie jest w stanie jednorazowo uregulować nałożonej kary pieniężnej a jej wyegzekwowanie spowoduje natychmiastowe zlikwidowanie prowadzonej działalności gospodarczej i zwolnienie trzech pracowników. Pozbawi to skarżącego jedynego źródła dochodów, z których utrzymuje sześcioosobową rodzinę. Ponadto oświadczył, że nie posiada żadnych zasobów finansowych, z których mógłby pokryć wymierzoną karę pieniężną, a z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej osiąga roczny dochód ok.20.000,00 zł. Skarżący wniósł o rozłożenie nałożonej na niego kary pieniężnej na 60 kwartalnych rat po 500,00 zł każda. Załączył do wniosku zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2008, 2009 i 2010. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 55 i art. 57 w związku z art. 64 ust. 1, art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, dalej jako u.o.f.p.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako u.t.d.), decyzją z [...] września 2011 r. rozłożył na trzy raty spłatę kary pieniężnej nałożonej na skarżącego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. w kwocie pozostałej do zapłaty 29. 500,00 zł w następujący sposób : I rata w wysokości 10.000,00 zł z terminem płatności do 3 października 2011 r. , II rata w wysokości 10.000,00 zł z terminem płatności do 3 listopada 2011 r. oraz III rata w wysokości 9.500,00 zł z terminem płatności do 3 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu powołał się na § 1 Zarządzenia nr 6/11 [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 marca 2011r. i przyznał, że trudna sytuacja finansowa skarżącego nie pozwala na jednorazową spłatę wymierzonej kary, ponieważ " średni miesięczny dochód oscylował na poziomie 3 370,41 zł ". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że wnioskował o układ ratalny, który pozwala na regulowanie kary w sposób nie zagrażający egzystencji jego rodziny oraz dający mu możliwość dalszego zarobkowania. Organ pierwszej instancji zdaniem skarżącego, nie przeprowadził rzetelnego badania sytuacji finansowej, a ograniczył się jedynie tylko do teoretycznego wywodu w kwestii uznaniowości zaskarżonej decyzji oraz interesu Skarbu Państwa. Wyegzekwowanie nałożonej kary pieniężnej spowoduje natychmiastowe zlikwidowanie działalności gospodarczej i zwolnienie 3 pracowników. To zaś pozbawi go jedynego źródła dochodów, z którego utrzymuje sześcioosobową rodzinę. Skarżący podniósł, że nie posiada żadnych zasobów finansowych, z których mógłby tą karę zapłacić. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 57 pkt 3 w zw. z art. 60 oraz 64 ust. 1 u.o.f.p., decyzją z 8 listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu, ustawodawca pozostawił sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie rozłożenia nałożonej kary pieniężnej na raty swobodnemu uznaniu kierownikowi państwowej jednostki budżetowej lub dysponentowi części budżetowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał analizy przedstawionych przez skarżącego dokumentów podatkowych za rok 2008 , 2009 i 2010 i stwierdził, że wysokość całości kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu stanowi około 3,25 % kosztów działalności gospodarczej skarżącego w 2010 roku, a średniomiesięczne koszty działalności gospodarczej w roku 2010 wynoszą około 75.705 zł, zatem rata w wysokości 10.000 zł stanowi około 13,2 % średniomiesięcznych kosztów działalności gospodarczej. Trudności finansowe, które są następstwem prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej nie mogą być utożsamiane z ważnym interesem dłużnika - są one w dużej mierze elementem ryzyka gospodarczego; działalność ta ma przede wszystkim charakter zarobkowy i w tym celu została podjęta, więc jej prowadzenie nie może odbywać się kosztem Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego, wysokość ustalonych w zakwestionowanej decyzji rat jest w zasięgu możliwości finansowych skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art.8 , art.9, art.10 , art.73, art.74 , art.81 , art.104, art. 138 k.p.a., art. 57 pkt 3 w związku z art.60 oraz 64 ust. 1 u.o.f.p. oraz obrazę art. 51 ust 6 ustawy o transporcie drogowym. Jego zdaniem, dokonane przez organ odwoławczy analizy ekonomiczne dotyczące sytuacji finansowej i wskazanie procentowe wysokości średniomiesięcznych kosztów firmy skarżącego jest oderwane od rzeczywistości i nie uwzględnia faktu, że powiększenie kosztów firmy o 10.000,00 zł miesięcznie, stanowi zmniejszenie dochodów jego rodziny w sytuacji , gdy są to jedyne dochody jakie skarżący uzyskuje. W ocenie skarżącego, został on pozbawiony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz możliwości przedstawienia dodatkowych dowodów dotyczących szczegółowej analizy ekonomicznej firmy, innych niż tylko zeznania podatkowe, które co prawda odzwierciedlają aspekt podatkowy firmy, ale nie obrazują faktycznej sytuacji finansowej firmy. Dowodami w sprawie mogły by być np. dokumentacja księgowa, analizy kosztów firmy, bilans lub rachunek wyników sporządzany na podstawie ustawy o rachunkowości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., uwzględniając skargę wskazał, że przedmiotem postępowania było rozłożenie na raty kary pieniężnej w wysokości do zapłaty 29.500,00 zł., która to kara została nałożona na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2011r. Ustawodawca wprowadził zamknięty katalog ulg w spłacie należności pieniężnych, w tym rozłożenie na raty, jakie mogą stosować określone w nim jednostki. Powinny to uwzględniać organy prowadzące postępowanie dowodowe. By w pełni rozważyć wystąpienie indywidualnego interesu dłużnika, zdaniem Sądu, nie wystarczy oprzeć się tylko na ustaleniach dotyczących stanu majątkowego oraz bieżących wpływów, czy wysokości dochodów, nie ustalając faktycznej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny, na którą wpływ - oprócz dochodów - ma również wielkość stałych obciążeń i zobowiązań. Sąd stwierdził, że uwzględnienie wniosku o rozłożenie na raty nie stwarza po stronie organów obowiązku rozłożenia spłaty należności na taką liczbę rat i ich wysokość jaką skarżący proponował, ale ustalone do spłaty raty muszą być dostosowane do możliwości płatniczych dłużnika. Ulga w postaci rozłożenia na raty płatności musi być możliwa do wykonania (wyrok NSA z dnia 1 marca 2000r., sygn. akt III SA 1546/99, ONSA 2001, nr 2, poz.84). Zdaniem Sądu, postępowanie prowadzone przez organy obu instancji oraz wydane przez te organy rozstrzygnięcia nie uwzględniały tych przesłanek. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzję oparł na wydanym przez ten organ ww. Zarządzeniu Nr 6/11 z dnia 8 marca 2011r, zgodnie z którym rozłożenie na raty dopuszczalne było tylko na 3 miesiące licząc od dnia wyznaczającego termin płatności pierwszej raty. Istotne w sprawie jest ustalenie organu, że skarżący osiąga średni miesięczny dochód na poziomie 3.370,41 zł. Określenie wysokości raty miesięcznej w kwocie 10.000,00 zł i to bez uwzględnienia faktycznej sytuacji skarżącego i jego rodziny, bez ustalenia obciążeń i zobowiązań skarżącego prowadzi do wniosku, że ocena sytuacji finansowej skarżącego i jego możliwości płatniczych została dokonana przez organ w sposób wadliwy. Zdaniem Sądu, postępowanie o rozłożenie na raty należności pieniężnej obliguje dłużnika do wskazania dowodów uzasadniających zastosowanie tej ulgi, jednak nie zwalania to organów prowadzących postępowanie do wyjaśnienia stanu faktycznego i poszukiwania innych dowodów, niż tylko zgłoszonych przez dłużnika. W ocenie Sądu, zarządzenie Nr 6/11 w sposób nieuprawniony wkroczyło w materię regulowaną ustawą i wprowadziło nowe przesłanki - nie znane ustawie, zastosowania ulg w spłacie kary pieniężnej. Kwestionowane Zarządzenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozłożenie na raty było zgodne z jego treścią, natomiast organ nie ustalił okoliczności faktycznych leżących po stronie skarżącego, a które zostały wskazane w jego wniosku. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, odniósł wysokość miesięcznych rat do kosztów działalności gospodarczej poniesionych przez skarżącego w 2010r, zamiast do jego możliwości płatniczych w danych miesiącach. Sąd zauważył, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wykazał interes Skarbu Państwa, ale nie wykazał spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art.57 ww. ustawy finansach publicznych. Twierdzenie, że ustalona w decyzji organu pierwszej instancji wysokość rat jest w zasięgu możliwości finansowych skarżącego, jest twierdzeniem, które nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy, a wręcz stoi w oczywistej sprzeczności z ustaleniem organu pierwszej instancji, że średniomiesięczny dochód skarżącego w 2010r "oscylował na poziomie 3.370,41 zł". Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobligowane są do uwzględnianie stanowiska Sądu a w szczególności ustalenie czy skarżący z uwagi na swoją sytuację rodzinną, majątkową i wysokość osiąganych dochodów jest w stanie uiścić ustalone raty i czy w przypadku ewentualnej egzekucji tych należności nie spowoduje to dla niego i jego rodziny nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki . Główny Inspektor Transportu Drogowego, w skardze kasacyjnej z 29 listopada 2012r., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 55, art. 57 i art. 64 ust. 1 u.o.f.p., polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu sprawy przez pryzmat własnego, odmiennego od dokonanego przez organy administracji ustalenia, które przejawia się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie dokonały oceny istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, m.in. w zakresie wielkości obciążeń i zobowiązań firmy skarżącego oraz nie ustaliły rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego i jego możliwości płatniczych, podczas gdy decyzja organu odwoławczego w sposób rzetelny wyjaśnia przesłanki, jakimi kierował się organ uznając odwołanie skarżącego za bezzasadne, albowiem organ wyjaśnił skarżącemu, dlaczego po wszechstronnej analizie jego sytuacji finansowej uznaje, iż wysokość rat pieniężnych, ustalonych decyzją organu I instancji jest w zasięgu możliwości płatniczych skarżącego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz, na podstawie art. 203 p.p.s.a., o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie autora skargi kasacyjnej, to strona musi wykazać, że okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi mają miejsce w jej przypadku, gdyż organ zazwyczaj nie ma możliwości samodzielnego ustalenia sytuacji, w jakiej znajduje się strona i w tym postępowaniu musi opierać się na materiałach przedłożonych przez skarżącego. Wskazał, iż do kosztów uzyskania przychodu wlicza się także wydatki przeznaczone na różnego rodzaju inwestycje i zakupy, które w istocie rzeczy służą rozwojowi prowadzonej działalności gospodarczej, co w konsekwencji pozwala uzyskiwać przedsiębiorcy określone dochody. Wskazał, że wysokość całości nałożonej na skarżącego kary pieniężnej stanowi około 3,25 % kosztów działalności gospodarczej ponoszonych przez skarżącego w 2010 r, a średniomiesięczne koszty działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącego w 2010 r. wynosiły około 75.705 zł, w związku z czym organ odwoławczy potwierdził, że rozłożenie wymagającej należności pieniężnej na trzy raty pieniężne miesiąc po miesiącu (tj. dwie w wysokości 10.000 zł, jedna w wysokości 9.500 zł), stanowi około 13,2 % średniomiesięcznych kosztów działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącego. Nie można więc twierdzić, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ odwoławczy nie odniósł się do możliwości płatniczych skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący nie podzielił poglądów autora skargi kasacyjnej i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz o umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Art. 57 u.o.f.p. stanowi, że na wniosek dłużnika : 1/ należności mogą być umarzane w części, 2/ mogą zostać odroczone terminy spłaty należności lub części należności i 3/ płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przesłanki "względy społeczne lub gospodarcze " oraz "uzasadniony interes Skarbu Państwa", to pojęcia nieostre. Przy tego rodzaju niedookreślonych pojęciach nie ma swobodnej wykładni prawa bez obowiązku precyzyjnego jego wyjaśnienia oraz posługiwania się zasadami prawa, a także ocenami pozaprawnymi, ponieważ proces interpretacji pojęć nieostrych jest elementem wykładni ( por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1997 r. sygn.. akt II SA/Lu 582/96). Proces interpretacji musi być determinowany realiami stanu faktycznego sprawy. Interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie budżetu Państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych, czy pomoc społeczną. Jako dowód na potwierdzenie swojej trudnej sytuacji finansowej skarżący złożył zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2008, 2009 i w 2010. Organ I instancji przyznał w uzasadnieniu decyzji, że trudna sytuacja finansowa skarżącego nie pozwala na jednorazową spłatę wymierzonej kary pieniężnej ponieważ "(...) średni miesięczny dochód wynosił 3.370,41 zł." Organ odwoławczy twierdzi, że dokonał analizy dokumentów przedstawionych przez skarżącego i że wysokość całej kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu stanowi 3,25 % kosztów jego działalności gospodarczej w 2010r., a średniomiesięczne koszty tej działalności w 2010 r. wyniosły około 75.705 zł. Zdaniem organu odwoławczego, "miesięczna rata w wysokości 10.000 zł. stanowi około 13, 2 % średniomiesięcznych kosztów prowadzonej działalności gospodarczej i jest w zasięgu możliwości finansowych skarżącego."Trudności finansowe będące wynikiem prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej, nie mogą być zdaniem organu, utożsamiane z ważnym interesem dłużnika, gdyż są elementem ryzyka gospodarczego. Z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz lektura akt administracyjnych potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające dokonane przez organy orzekające w sprawie, zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, bez dokonania istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych w zakresie wielkości obciążeń i zobowiązań firmy skarżącego oraz kosztów utrzymania sześcioosobowej rodziny , w tym obciążeń gospodarstwa domowego jak również, że organy nie rozważyły w pełni wystąpienia względów społecznych. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem statusu majątkowego skarżącego, ponieważ oparły postępowanie wyjaśniające jedynie na zeznaniach podatkowych jakie złożył skarżący. To zdecydowanie za mało. Aby ocenić sytuację finansową skarżącego w sposób rzetelny jak wymagają tego stosowne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, należało ustalić stan należności i zobowiązań z tytułu działalności gospodarczej, czego nie uczyniono. Ten brak tym bardziej budzi zdziwienie w sytuacji, gdy organ I instancji przyznał, że średni miesięczny dochód skarżącego wynosi 3.370,41 zł. Wskazać także należy, że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało tak wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy, aby zastosowana ulga w postaci rozłożenia należności publicznoprawnej na raty, była możliwa do wykonania przez skarżącego i nie spowodowała zagrożenia dla bytu jego rodziny i prowadzonej przez niego firmy. Zdaniem sąd kasacyjnego, argumentacja zawarta w uzasadnieniu organu II instancji wskazuje na dowolność w podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa., nie są uzasadnione. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, że działając w zakresie swobodnej oceny dowodów ocenił wszystkie dowody w łączności. Pomimo tego, że w tym postępowaniu inicjatywa dowodowa i obowiązek wykazania okoliczności faktycznych sprawy obciąża stronę, to jednak w sytuacji, gdy przedstawione przez stronę dowody są niewystarczające dla rzetelnej oceny sytuacji finansowej strony, organy mają obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego tak aby w sposób obiektywny ocenić możliwości finansowe dłużnika. W sprawie nie zachodzi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, ponieważ przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność taka w sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.