I OSK 3082/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1057/11 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w formie schronienia w noclegowni oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1057/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w formie schronienia w noclegowni. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 21 stycznia 2011 r. Z. B. (dalej skarżąca) zwróciła się o przedłużenie pobytu w noclegowi jej, a także jej konkubentowi W. M. z powodu braku mieszkania i dochodu oraz trudnej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. W trakcie postępowania ustalono, że dochód rodziny składającej się ze skarżącej i W. M. wynosi 351,00 złotych, i nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej wynoszącego w tym przypadku 702,00 złote. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wynika potrzeba udzielenia im schronienia, które jest terminowe i uwarunkowane przestrzeganiem warunków określonych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (dalej Ośrodek). Zaznaczono, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 1999 r., osoba której przyznano miejsce w noclegowni, pokrywa koszty zużycia energii elektrycznej i zabezpiecza sobie we własnym zakresie ogrzewanie przez zakupienie opału. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), udzielił Z. B. i W. M. pomocy społecznej w formie schronienia w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w noclegowni w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, nie zgadzając się w części z wydaną decyzją. Podniosła, że budynek w którym mieści się noclegownia, został wyłączony z obiektów socjalnych, a inspektor nadzoru budowlanego nie wyraził zgody na jego eksploatację. Wskazała, że budynek jest po pożarze, ma spękane fundamenty i ściany, dach jest spróchniały, pokoje wilgotne i zagrzybione. W związku z powyższym skarżąca wniosła o interwencję celem wyłączenia budynku, w którym mieści się noclegownia z eksploatacji i wyprowadzenie lokatorów do lokali zastępczych, a w jej przypadku o przydzielenie mieszkania socjalnego. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, wystąpiło do Ośrodka o ustosunkowanie się do zarzutu skarżącej co do stanu technicznego budynku noclegowni. W odpowiedzi otrzymało pisemne wyjaśnienie i odpowiednią dokumentację stanu technicznego i okresowych kontroli tego budynku. Z otrzymanego wyjaśnienia i dokumentacji, a zwłaszcza z protokołu kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku noclegowni w [...] z 3 stycznia 2011 r., nie wynika by budynek ten, jak twierdzi skarżąca, był wyłączony z obiektów socjalnych ze względu na brak zgody na jego eksploatację przez inspektora nadzoru. Żadne tego rodzaju stwierdzenia w materiałach tych nie są zamieszczone. Kolegium zaznaczyło, na podstawie wyników kontroli, że wykazano pewne niedomagania stanu technicznego tego budynku i zalecono ich usunięcie oraz uzupełnienie występujących braków, jednak nie stwierdzono, że wady te są aż tak poważne, by nie można było przyznawać w tym budynku tymczasowego miejsca noclegowego osobom bezdomnym. Kolegium wskazało, że z pisemnego wyjaśnienia Ośrodka z 19 kwietnia 2011 r. wynika, że Gmina nie dysponuje mieszkaniami socjalnymi, a jedynym schronieniem dla mieszkańców jest właśnie noclegownia. Z tych względów Wójt nie jest w stanie przyznać skarżącej lokalu socjalnego ani tymczasowego schronienia w innym budynku. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. B. Skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że prawo do schronienia, jak wynika z art. 36 pkt 2 lit. i ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze. zm., dalej ups) jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej. Istota tego świadczenia, w myśl ust. 2 art. 48 ups, polega na przyznaniu tymczasowego miejsca noclegowego. Ustawodawca nie sprecyzował bliżej tego prawa, ograniczając się jedynie do wymienienia w ust. 2 art. 48 ustawy placówek, w których następuje realizacja tego prawa. Są to: noclegownia, schronisko, dom dla bezdomnych oraz inne miejsca przeznaczone do udzielenia schronienia. W rozpatrywanej sprawie nie budzą wątpliwości dokonane przez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ustalenia organów sytuacji skarżącej i jej konkubenta, która daje podstawy do udzielenia im schronienia, na podstawie art. 48 ups. Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut skarżącej, że budynek noclegowni nie nadaje się do udzielania w nim schronienia. Kolegium wobec podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji okoliczności co do złego stanu technicznego budynku noclegowni, podjęło prawidłowe czynności wyjaśniające. Z żadnych dokumentów, jak poprawnie ustaliło Kolegium nie wynika, by budynek tej noclegowni znajdował się w stanie wykluczającym w nim przebywanie osób i stanowiącym dla nich zagrożenie życia i zdrowia. W żaden sposób nie można postawić organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nie respektowanie art.: 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), zobowiązujące organy do rozpatrzenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i poddania go ocenie we wzajemnej łączności. Sąd I instancji wskazał, że organy w sposób właściwy odczytały treść przepisów prawa materialnego – ustawy o pomocy społecznej - na podstawie których wydały pozytywne dla skarżącej i jej konkubenta decyzje. Prawidłowo organy oddały w treściach rozstrzygnięć charakter przedmiotowego świadczenia. Orzekając o przyznaniu schronienia na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w noclegowni podkreśliły jego "tymczasowość". Jak trafnie wskazuje się w wyroku z 27 sierpnia 2008 r., III SA/Kr 374/08; Lex nr 504794, określenie "tymczasowe" miejsce noclegowe oznacza, że udzielenie tego rodzaju miejsca jest odpowiedzią na przejściowy, szczególny stan, w jakim znajduje się wnioskująca osoba z racji braku miejsca do zamieszkania. Z bezspornych ustaleń organów sytuacji skarżącej i jej konkubenta i z wyjaśnień Wójta wynika, że Gmina nie dysponuje lokalami socjalnymi, a jedynym miejscem, w którym można jej potrzebującym mieszkańcom udzielić schronienia, jest noclegownia w budynku nr [...] w [...]. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał za odpowiadające prawu kontrolowane w mniejszej sprawie decyzje administracyjne. Skargę kasacyjną wywiodła Z. B., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu – adw. O. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 106 § 3 i art. 134 § 1 ppsa, polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo że decyzje te został wydane bez podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało jego błędnym ustaleniem. Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w istocie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 134 § 1 ppsa wprowadza zasadę skargowości. Zgodnie z tym przepisem jedynie wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Co prawda, sąd nie będąc związany granicami skargi, jest obowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, ale może to zrobić tylko w granicach danej sprawy. Skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej zarówno w całości, jak i tylko w części, co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadny. Zdaniem skarżącej, do jego naruszenia doszło w związku z niezbadaniem przez Sąd I instancji wątpliwości dotyczących stanu technicznego niniejszej noclegowni. Skarżąca wskazała, że Sąd I instancji zaniechał zasięgnięcia opinii wskazanych przez nią instytucji i błędnie uznał, że budynek niniejsze noclegowi nadaje się do udzielenia schronienia osobom bezdomnym w oparciu jedynie o protokół kontroli pięcioletniej stanu technicznego niniejszego budynku. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, protokół kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku noclegowni, nie był jedynym dokumentem, którym dysponowało Kolegium. Organ odwoławczy dzięki własnej inicjatywie dowodowej uzyskał także inne dokumenty dotyczące stanu technicznego budynku noclegowni oraz wyjaśnienia Ośrodka. Z pisma Ośrodka z 19 kwietnia 2011 r. wynika, że budynek niniejszej noclegowni składa się z 4 pomieszczeń. Trzy z nich posiada aneks kuchenny, wspólną łazienkę i WC. Każdy pokój ma bieżącą wodę. Ośrodek wskazał, że budynek wymaga remontu, który w miarę możliwości jest realizowany (w ubiegłym roku wyremontowano dach, na bieżąco są usuwane usterki i przeprowadzane drobne remonty). Budynek ma dokumentację techniczną i dokonywane są okresowe kontrole budowlane, przeciwpożarowe, elektryczne, kominiarskie (k. 6 akt administracyjnych). Do niniejszego pisma dołączono szereg dokumentów potwierdzających przeprowadzanie kontroli. W aktach sprawy znajduje się książka obiektu budowlanego "noclegowni", z którego wynika, że regularnie przeprowadzane są kontrole niniejszego budynku, ostatnią kontrolę pięcioletnią stanu technicznego niniejszego budynku przeprowadzono 3 stycznia 2011 r., a więc pół roku przez złożoną skargą do Sądu I instancji. Sąd I instancji, nie miał podstaw do podważenia dołączonego do akt sprawy protokołu kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku noclegowni. W niniejszym dokumencie nie wskazano uszkodzeń, które mogły narażać na niebezpieczeństwo użytkownika. Mimo zalecenia wykonania drobnych remontów (przeprowadzenie remontu kominów, wymiana okien z drewnianych na okna na PCV lub ich wymalowanie, remont elewacji wraz z dociepleniem). Ogólnie stan techniczny budynku określono jako dobry. Odnośnie zarzutu, że niniejszy protokół został sporządzony przez osobę prywatną o uprawnieniach budowlanych, należy wskazać, że autor niniejszego dokumentu był w świetle obowiązujących przepisów uprawniony do jego sporządzenia. Protokół kontroli jest dokumentem, który w żaden sposób nie został podważony przez skarżącą. Dokument prywatny, tak jak i urzędowy jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. Nie może być ten fakt jednak odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, zwłaszcza takiego który nie wskazał, żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom protokołu kontroli pięcioletniej stanu technicznego, z tego również powodu zarzut wskazany w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Nie ma racji skarżąca, że Sąd Wojewódzki winien w stwierdzonym stanie sprawy skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 ppsa i przeprowadzić dowody uzupełniające odnośnie stanu technicznego budynku noclegowni. Sąd Administracyjny może prowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2012 s. 292-295 uw. 7-11). Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 ppsa nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd nie naruszył art. 106 § 3 ppsa. Ustawa o pomocy społecznej nie nakłada na organ pomocy społecznej obowiązku dostarczenia bezdomnemu lokalu zastępczego ani przydzielenia mieszkania socjalnego W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku, z którym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.