II OSK 2782/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.W. i S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 533/12 w sprawie ze skargi I.W. i S.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz I.W. i S.W. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.W. i S.W. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji zaznaczył, że Starosta Pruszkowski decyzją z [...] sierpnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.J. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z czterema szambami szczelnymi. Jako podstawę prawną wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 dalej jako "Prawo budowlane"). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budynki usytuowane będą w odległości mniejszej niż 3 m do granicy z sąsiednią działką będącą własnością skarżących. Organ uznał skarżących za strony tego postępowania, uwzględniając § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. zwane dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r.). Organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Do wniosku inwestor załączył wymagane dokumenty, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko zaprezentowane w tym rozstrzygnięciu. Wyjaśnił, że projekt budowlany spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów techniczno-budowlanych, jak i z decyzji Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (sześć segmentów po jednym lokalu każdy). Organ odwoławczy wskazał, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka inwestora ma szerokość mniejszą niż 16 m, dopuszczalne jest więc usytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 3 m dla ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego zacienienia budynku mieszkalnego na ich działce, organ wskazał, że inwestor przedłożył schemat zacienienia, z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił wymogi wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że organ sprawdził dokumenty złożone przez inwestora, wymagane zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto przeprowadził prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jego kompletności, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń oraz prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dołączył także do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny i wykonany przez osoby uprawnione projekt budowlany. Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza decyzji o warunkach zabudowy wykazała, że inwestor przewidywał budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył zaś czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie Sądu I instancji, inwestor postanowił więc nie wykorzystywać w pełni możliwości i uprawnień, jakie dawała decyzja o warunkach zabudowy, tym samym rozluźniając zabudowę i zmniejszając ewentualnie powstałą uciążliwość dla sąsiadów. Zdaniem Sądu I instancji, brak tożsamości pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę w tym zakresie nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie ze zmniejszoną liczą budynków, co powinno być postrzegane na korzyść właścicieli działek sąsiednich. Pozwolenie na budowę spełnia pozostałe parametry określone w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy m.in. wymagania dotyczące funkcji zabudowy, linii zabudowy, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i powierzchni biologicznie czynnej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie odległości budynku od granicy. Wyjaśnił, że z projektu budowlanego (rzut piętra oraz elewacja zachodnia) wynika, że w otworach ściennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 3,00 od granicy z działką skarżących znajdować się będą pustaki szklane, natomiast ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 4,00 m od granicy z działką skarżących (rzut parteru). Sąd I instancji wskazał także, że złożony projekt budowlany został uzupełniony o schemat zacienienia, z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 55 w związku z art. 64 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak tożsamości między decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę w zakresie zaprojektowania mniejszej ilości budynków niż dopuszczalna decyzją Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r., nie narusza powyższego przepisu. Po drugie, "art. 34 ust. 1 pkt 1" (w istocie jest to art. 34 ust. 1 gdyż nie zawiera on pkt 1) ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt inwestycji spełnia wymagania określone w decyzji Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r. Po trzecie, § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja nie posiada otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zwróconej w kierunku granicy z sąsiednią nieruchomością, wobec czego może być usytuowana w odległości 2,15 m od tej granicy. Po czwarte, § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja nie powoduje zacienienia budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania/ tj. art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), a także w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących, Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę, ponieważ nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie. Organ nie wyjaśnił w sposób wszechstronny kwestii zacienienia przez planowane budynki domu zlokalizowanego na sąsiedniej działce należącej do skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd I instancji poddał nieprawidłowo kontroli ustalony w tej sprawie przez właściwe organy stan faktyczny z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. co do oceny czy projektowana inwestycja nie spowoduje zacienienia budynku skarżących zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości, co z kolei spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowego zacienienia i "schematu" przedstawionego przez inwestora. Kontrola Sądu I instancji dotyczyła bowiem tylko § 60 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Natomiast w świetle dyspozycji § 13 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Ponadto ten obowiązek jest spełniony, pod warunkiem że między ramionami kąta 60o wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Należy także podkreślić, że wysokość przesłaniania, o której stanowi § 13 ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Natomiast w tej sprawie, co podnosi skarga kasacyjna, odległość budynków projektowanych od budynku usytuowanego na sąsiadującej działce nr ewid. [...] wynosi 7,15 m zaś wysokość przesłaniania wynosi 8,43 m (różnica wysokości do kalenicy planowanych budynków, tj. 9,63 m i wysokości najniżej położonego okna budynku przesłanianego, tj. 1,20 m). Dlatego też odległość projektowanych obiektów budowlanych od budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] byłaby mniejsza niż wysokość przesłaniania. Powyższa kwestia nie została jednak poddana kontroli Sądu I instancji, biorąc pod uwagę wymagania określone w § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., tym bardziej że skarżący przedstawili dodatkowo w tym zakresie opinię specjalisty, która powinna być poddana swobodnej ocenie dowodów w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jest to o tyle jeszcze ważne, iż z tej opinii zdaniem skarżących niedwuznacznie wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest za blisko istniejącego budynku na nieruchomości nr ewid. [...] domu i będzie go zacieniać, tj. pozbawiać wymaganego przepisami prawa budowlanego nasłonecznienia w świetle właśnie dyspozycji § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Natomiast Sąd I instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, ze inwestor powołał się na schemat zacienienia, z którego ma wynikać, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 60 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po drugie, chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny, który dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z powodu jego niewłaściwego zastosowania i uznania, że projektowana inwestycja nie posiada otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zwróconej w kierunku granicy z sąsiednią nieruchomością wobec czego może być usytuowana w odległości 2,15 m od tej granicy. Jednak należy podkreślić, że z będącego w aktach sprawy projektu budowlanego nie wynikają powyższe warunki techniczne podniesione przez skarżących. Ponadto sąd administracyjny w żadnym przypadku nie może samodzielnie badać w tej sprawie projektu budowlanego pod kątem istniejącego stanu faktycznego, który ewentualnie naruszałyby § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ sąd administracyjny samodzielnie nie prowadzi postępowania dowodowego. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał w tym zakresie błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 55 w związku z art. 64 u.p.z.p. z powodu ich błędnej wykładni oraz przyjęcia stanowiska, że brak tożsamości pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę w zakresie zaprojektowania mniejszej ilości budynków niż dopuszczalna decyzją Burmistrza Gminy Brwinów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy nie narusza powyższych przepisów. W tym przypadku należy podzielić bowiem stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli zakres inwestycji ustalony w decyzji o warunkach zabudowy zezwalał na realizację sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, to ograniczenie tej inwestycji do realizacji tylko czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w tej samej zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej nie narusza dyspozycji art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. ten ostatni przepis stanowi bowiem tylko, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też w realiach tej sprawy brak tożsamości tylko w tym zakresie pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a projektem budowlanym oznacza, że brak jest przesłanek do stwierdzenia w tym stanie prawnym i faktycznym naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 tejże w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd I instancji nie naruszył także podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 55 i 64 u.p.z.p. Wynika to z tego, że przepis art. 55 stanowi tylko, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś art. 64 stanowi, że przepisy m.in. art. 55 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, co w realiach przedmiotowej sprawy nie pozwala stwierdzić, że wystąpiły w tym zakresie podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę, że przecież nastąpiło nawet zmniejszenie parametrów inwestycji określonych w decyzji o warunkach zabudowy o dwa budynki mieszkalne. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.