I OSK 2023/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Wiesław Morys Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 46/12 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. Ś. kwotę 214 (dwieście czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 46/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...]. Decyzjami tymi przyznano J. Ś. zasiłek celowy w wysokości 1000 zł na dofinansowanie remontu budynku mieszkalnego zalanego na skutek klęski żywiołowej – obfite opady deszczu – w maju–czerwcu 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił: J. Ś. 14 lipca 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej do wysokości 20 000 zł w związku z zalaniem budynku na skutek klęski żywiołowej, do którego dołączyła kosztorys prac niezbędnych do wykonania. Komisja ds. oszacowania szkód popowodziowych stwierdziła liczne pęknięcia na elewacji budynku, zalanie piwnicy i pieca c.o. gazowego, zalanie podłogi i zagrzybienie ścian, a także szkody w mieszkalnej części budynku – liczne pęknięcia ścian nośnych. Prowadząc postępowanie Burmistrz zgromadził ekspertyzy i ustalił na ich podstawie, iż związek przyczynowo-skutkowy między powodzią a zniszczeniami budynku – którego zaistnienie jest konieczne do przyznania pomocy – zachodzi tylko co do zalania piwnic i pieca c.o. gazowego, natomiast nie ma żadnego związku między klęską a uszkodzeniami w górnych częściach budynku. Wobec tego Burmistrz przyznał J. Ś. 1000 zł pomocy, stwierdzając, iż w 2011 r. fundusz na zasiłki celowe wynosi 145 000 zł, jego wykorzystanie na miesiąc lipiec wynosi 84 207,85 zł, tj. 58,07%, rozmiary szkód poniesione przez mieszkańców Gminy na skutek klęski żywiołowej mają duże rozmiary, co skutkuje koniecznością przyznania pomocy dużej grupie obywateli, co zmusza do przemyślanego i oszczędnego gospodarowania posiadanymi środkami, a nadto J. Ś. decyzją z [...] czerwca 2010 r. otrzymała 2000 zł w związku ze stratą w wyniku klęski żywiołowej, a pomoc ta mogła być wykorzystana na potrzeby bytowe, w tym na drobne remonty i naprawy budynku, a z dokumentacji wynika, że na skutek klęski uszkodzeniu uległy piwnice, natomiast ani żywność, ani lekarstwa, ani odzież, zatem pomoc z 2010 r. mogła być wykorzystana na naprawę piwnic i pieca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, utrzymując w mocy decyzję w sprawie zasiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu J. Ś. podniosła, że ustalenia organów są dowolne, nie ustosunkowano się do różnic w opiniach ekspertów co do przyczyny szkód, a także że Kolegium nie poczyniło żadnych kroków celem wyjaśnienia wykorzystania środków finansowych na pomoc pozostających w dyspozycji Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się naruszenia prawa, stwierdzając, że organy prowadzące postępowanie uczyniły zadość zasadom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wyciągnięte wnioski z materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy znajdują w dowodach oparcie. Stan sprawy został ustalony prawidłowo i wynika z niego, że uszkodzenia budynku w wyższych kondygnacjach nie miały związku z klęską żywiołową, zaś przyznana pomoc na remont piwnicy i budynku odpowiada z jednej strony możliwościom finansowym gminy i z drugiej strony możliwościom J. Ś. , która wykorzystała inne zasoby – zaciągnęła pożyczkę na remont, a art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że pomoc może być udzielona osobom, które nie mogą pokonać trudnych sytuacji we własnym zakresie. Reprezentowana przez radcę prawnego, J. Ś. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zarzucając: 1) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja organu odpowiada prawu i nie podlega uchyleniu, a tym samym bezzasadne oddalenie skargi pomimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego w związku z niepodjęciem wszystkich niezbędnych działań oraz niewypłenieniem obowiązków zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie: a) wskazania i oceny przesłanek, na których oparł się organ dokonując ustalenia wysokości przyznanego zasiłku, b) ustalenia, że zasiłek przyznany decyzją z [...] czerwca 2010 r. mógł być przeznaczony na odbudowę zalanej części piwnicznej, c) ustalenia, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy ulewnymi deszczami, powodującymi powódź w okresie maja i czerwca 2010 r., a szkodami powstałymi w budynku mieszkalnym, na jego górnych kondygnacjach – co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) w trybie art. 174 pkt1 p.p.s.a. błędną wykładnię w rezultacie prowadzącą do błędnego zastosowania art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przejawiającą się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu treści pojęcia wyrażonego w ww. artykule, a to: "własne uprawnienia", a tym samym prowadzącą do uznania, iż skarżącej nie należy się zasiłek celowy we wnioskowanej wysokości, gdyż była ona w stanie wykorzystując własne możliwości pokonać trudności życiowe i usunąć szkody we własnym zakresie, podczas gdy całość środków pochodziła z tytułu udzielonej skarżącej pożyczki, co nie mieści się w pojęciu "własnych uprawnień". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślić też należy, że zasiłek celowy jest formą tej pomocy udzielaną w ramach uznania administracyjnego. Postępowanie zatem w tym przedmiocie uwarunkowane jest z jednej strony możliwościami organu pomocy i zakresem potrzeb społecznych, a z drugiej uprawnieniami, zasobami i możliwościami osoby ubiegającej się o tę pomoc. Przeprowadzone postępowanie powinno wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca J. Ś. ma wątpliwości co do wysokości przyznanego zasiłku, a wątpliwości te należy podzielić. Z akt sprawy wynika, że J. Ś. wystąpiła w lipcu 2010 r. o przyznanie pomocy na remont budynku mieszkalnego, zniszczonego na skutek klęski żywiołowej, jaka miała miejsce w miesiącach maj–czerwiec 2010 r. Wysokość tego zasiłku określiła na kwotę do 20 000 zł, a do wniosku załączyła kosztorys prac remontowych, opiewający na kwotę 19 987,60 zł. Organy stanęły na stanowisku, że udzielenie pomocy jest uzależnione przede wszystkim od wystąpienia związku przyczynowego między klęską żywiołową a powstałą szkodą. Badając ten związek przyczynowy, zgromadzona została dokumentacja – ekspertyzy biegłych – na podstawie której ustalono związek między zalaniem piwnic, pieca c.o. gazowego tam się znajdującego i uszkodzeniami powstałymi w tej kondygnacji, natomiast nie stwierdzono tego związku między uszkodzeniami na wyższych kondygnacjach w części mieszkalnej. Oceny tych ekspertyz i ich wniosków Wojewódzki Sąd w istocie nie dokonał, mimo że skarżąca z oceną organów się nie zgadzała i wskazywała na możliwość wyciagnięcia innych wniosków z opinii biegłych. Nadto nie ma również oceny kosztorysu, tj. jaki zakres niezbędnego remontu on obejmuje, tj. czy tylko tej części, której zalanie organy uznały za związek przyczynowy z klęską żywiołową, czy też całego budynku. Jeżeliby się bowiem okazało, że odnosi się on tylko do części piwnicznej to rozważania co do szkód w pozostałej części nie mają w sprawie znaczenia i nie powinny mieć wpływu na wysokość pomocy. Wpływ na wysokość orzeczonej pomocy miało przyznanie w 2010 r. zasiłku w wysokości 2000 zł, gdyż takiego argumentu użyły organy, a Wojewódzki Sąd tego nie kwestionował. Przyznanie zasiłku w 2010 r. nie może automatycznie przesądzać o wysokości pomocy, konieczne jest wyjaśnienie czy w czerwcu 2010 r. tego rodzaju zasiłki były przyznane w Gminie wszystkim dotkniętym klęską z samej racji jej zaistnienia, a jeśli tak to w jakiej wysokości, czy też były to indywidualne rozstrzygnięcia w sensie wystąpienia konkretnej szkody. Jeżeli bowiem taki zasiłek w takiej wysokości dostali wszyscy poszkodowani z racji klęski to w zasadzie nie powinno to mieć wpływu na wysokość pomocy przyznanej z wniosku z lipca 2010 r. Organy powołały się na możliwości finansowe Gminy Niepołomice i potrzeby w zakresie udzielania koniecznej pomocy. Wojewódzki Sąd wyjaśnienia te zaakceptował, jednak uznać należy, że są one dość lakoniczne. Burmistrz w swojej decyzji podał wielkość środków na zasiłki celowe w 2011 r. i ich wykorzystanie – kwotowe i procentowe – do lipca 2011 r. Jednak z wyjaśnienia tego nie wynika, czy podana kwota dotyczyła pomocy na wszystkie zasiłki celowe, czy też tylko na związane – likwidowaniem szkód związanych z klęska żywiołową z 2010 r., czy na likwidację też szkód przyznano i jakie środki w 2010 r. i jak je wykorzystano, czy przeniesiono przyznanie pomocy w tym zakresie również na 2011 r. Nie podano ilu osobom czy rodzinom pomocy już udzielono, ile jeszcze czeka na jej przyznanie, jaki procent szkód przyznana pomoc pokrywała i od czego wysokość była uzależniona. Stwierdzić należy, że tego rodzaju wątpliwości nasuwają się po lekturze zaskarżonego wyroku i wobec tego uznać rację skarżącej J. Ś. Wyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tych okoliczności pozwoli dopiero na ocenę czy w tej konkretnej sprawie zasiłek został przyznany na naprawę szkód wywołanych klęską i czy jego wysokość odpowiada możliwościom finansowym Gminy i potrzebom społecznym związanym z tą klęską, a z drugiej strony uprawnieniami, zasobami i możliwościami samej skarżącej, w tym z już udzieloną pomocą. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).