II SAB/Kr 49/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi F.L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie wniosku z dnia 31 sierpnia 2011 r. o udzielenie informacji publicznej skargę oddala. Pismem z 31 sierpnia 2011 r. F.L. (data wpływu do organu: 1 września 2011 r.) złożył do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. odpowiedź na pytanie komu został wydany abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...] . Postanowieniem z 16 września 2011 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej w związku z wystąpieniem organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii posiadania lub nieposiadania przez ZIKiT statusu organu władzy publicznej. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do SKO w K. o rozstrzygnięcie ww. zagadnienia wstępnego. F.L. wniósł na postanowienie o zawieszeniu zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 25 października 2011 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Pismem z 28 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poinformowało Dyrektora ZIKiT w K. , że organ błędnie powołał podstawę prawną swojego wystąpienia, albowiem w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne, ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Kolegium wyjaśniło również, że kryterium przedmiotowej sprawy przesądza o zakwalifikowaniu Dyrektora ZIKiT jako organu administracji publicznej. Postanowieniem z 14 listopada 2011 r. organ podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Pismem z tego samego dnia wyjaśnił F.L. , że dysponentami abonamentów SO są poszczególne jednostki określone w ustawie z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) tj. Policja, Inspekcja Transportu Drogowego, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczna, Służba Więzienna, Służba Celna, służby ratownicze, zarządy dróg, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi oraz jednostki wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej. Zgodnie z dotychczasową uchwałą nr XXXII/268/03 Rady Miasta K. z 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K. , w strefie płatnego parkowania abonament SO stanowił rodzaj identyfikatora pojazdu zwolnionego z opłat w strefie płatnego parkowania. Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również dotychczasowa uchwała nr XXXII/268/03 Rady Miasta K. z 26 listopada 2003 r. oraz obowiązująca uchwała Nr XXI/229/ll Rady Miasta K. z 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (z późn. zm.) nie nakładają na zarząd drogi obowiązku prowadzenia ewidencji pojazdów zwolnionych z opłaty, jak również wydanych dotychczasowych abonamentów postojowych rocznych SO. Ponadto z uwagi na charakter wykonywanych zadań przez podmioty zwolnione z opłaty tj. zadania z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa prowadzenie tego typu ewidencji jest nieuzasadnione. Zatem organ nie może wskazać, która z uprawnionych wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy służb otrzymała wskazane we wnioskach abonamenty. Pismem z 23 listopada 2011 r. F.L. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z 31 sierpnia 2011 r. W odpowiedzi organ w piśmie z 5 grudnia 2011 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 14 listopada 2011 r. W dniu 23 stycznia 2012 r. F.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zarzucając, że organ naruszył art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o nakazanie Dyrektorowi ZiKiT w K. udzielania odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z 31 sierpnia 2011 r. i wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ wystosował do niego dwa pisma: z 14 listopada 2011 r. i 5 grudnia 2011 r., jednakże mimo, że żądana informacja publiczna nie została mu udzielona nie otrzymał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniósł o odrzucenie skargi. Organ podał, że skarga została wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu, albowiem odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skutecznie doręczona skarżącemu 21 grudnia 2011 r., a skarga została wniesiona dopiero 23 stycznia 2012 r. W razie gdyby Sąd nie przychylił się do powyższej argumentacji organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że nie pozostawał w bezczynności, albowiem pismem z 14 listopada 2011 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25. 07. 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej w skrócie p.p.s.a. , sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24. 05. 2006 r. (sygn. akt I OSK 601/05) oraz w wyroku WSA w Krakowie z 24. 01. 2012 (sygn akt IISAB/11 – baza cbois.nsa.), które w całym zakresie podziela Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie, przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W świetle powyższego wniosek organu o odrzucenie skargi F.L. nie ma podstawy prawnej. Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organów w zakresie określonym ustawa o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie wnioskowanej informacji publicznej – nie podejmuje takiej czynności, a zatem milczy wobec wniosku o jej udzielenie. Trzeba zaznaczyć, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 5 cyt. ustawy może ograniczyć dostęp do wnioskowanych informacji publicznej np. ze względu na powody wskazane w ustawie. Udzielenia informacji publicznej podmiot zobowiązany może także odmówić z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic chronionych prawem. W takiej jednak sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej musi być dokonana w formie decyzji zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto należy podkreślić, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacja dysponują. Wynika to wprost z przepisu art. 4 ust. 3 ww. ustawy. A zatem jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w ocenie Sądu w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją – stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ (względnie inny podmiot) ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (por. wyrok WSa w Warszawie z 27. 04. 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 157/09, Lex 620013). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć, że w sprawie niesporne jest, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga F.L. natomiast nie jest zasadna bowiem Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z 14 listopada 2011 r. poinformował F.L. - w odpowiedzi na wniosek z 31 sierpnia 2011 r. o udzielenie informacji "komu został wydany abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...] " - że obowiązujące akty prawa powszechnego tj. ustawa z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) i prawa miejscowego: uchwała nr XXXII/268/03 Rady Miasta K. z 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K. i uchwała Nr XXI/229/ll Rady Miasta K. z 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (z późn. zm.) uprawniają zarządców dróg publicznych do zwalniania od opłat za parkowanie na drogach publicznych pojazdów samochodowych jednostek wymienionych w art. 13 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych tj. Policję, Inspekcję Transportu Drogowego, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczną, Służbę Więzienną, Służbę Celna, służby ratownicze, zarządy dróg, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także siły zbrojne państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi oraz jednostki wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej. Nadto poinformował, że służby te są dysponentami abonamentów postojowych SO oraz wyjaśnił, że zarówno ww. ustawa jak uchwały Rady Miasta K. nr XXXII/268/03 i nr XXI/229/11 nie nakładają na organ obowiązku prowadzenia ewidencji pojazdów zwolnionych z opłaty, jak również ewidencjonowania wydanych abonamentów. Nadto Dyrektor ZIKiT wskazał , że brak ewidencji uzasadniają względy bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa. Pełnomocnik organu radca prawny A.P. powtórzyła na rozprawie w dniu 11. 04. 2012, że abonamenty postojowe SO wydawane są na wniosek ww. służb i nie są ewidencjonowane przez organ, a zatem nie można wskazać komu została wydana konkretna karta postojowa. W tej sytuacji w ocenie Sądu Dyrektor ZIKiT w K. nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie ponieważ stosownie do wymogów art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielił informacji na wniosek skarżącego w takim zakresie w jakim ją posiadał. Nie dysponując bowiem ewidencją abonamentów postojowych SO udzielonych na 2011 r. nie mógł wskazać kto jest dysponentem abonamentu o numerze [...] . Udzielił natomiast informacji tylko w takim zakresie w jakim ją posiadał jednocześnie wyjaśniając, iż nie posiada i nie jest obowiązany do posiadania informacji żądanej. Na koniec trzeba wskazać, że Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego uznając, że zebrany materiał dowodowy jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia, a skarżący miał możliwość złożenia także na rozprawie wyjaśnień. W takich okolicznościach dopuszczenie wnioskowanego dowodu prowadziłoby do nadmiernego przedłużenia rozprawy. Ponieważ organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, skarga podlegała oddaleniu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.