I OW 12/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zamościu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Zamościu a Starostą Zamojskim w sprawach stwierdzenia przepadku pojazdów na rzecz Skarbu Państwa oraz przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów jednostce parkującej postanawia: odrzucić wniosek Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim, a Starostą Zamojskim, w sprawach ustalenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego oraz przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów jednostce parkującej [...]. Wniosek dotyczył następujących pojazdów: [...]. W uzasadnieniu wniosku Naczelnik wskazał, iż w okresie od [...] maja 2009 do [...] sierpnia 2010 r. jednostka usuwająca pojazdy – firma "[...]" s.c. z siedzibą w Zamościu przy ul. M. przesłała do organu powiadomienia o usunięciu wskazanych pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908), wnioskując jednocześnie o wszczęcie postępowań likwidacyjnych w tych sprawach. Naczelnik zwracał poszczególne powiadomienia, wskazując, iż art. 130a ust. 10 i 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym zostały uchylone na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06. Organ nie miał uprawnień do wszczęcia postępowań likwidacyjnych, uprawnień takich nie posiadał żaden inny organ administracji publicznej. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. współwłaściciele firmy "[...]" zwrócili się do organu o udzielenie informacji w zakresie przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego, udzielając odpowiedzi na wniosek, stwierdził, iż w jego opinii w ówczesnym stanie prawnym brak było podstaw do przeprowadzenia takiego postępowania. W dniu 11 kwietnia 2011 r. współwłaściciele firmy "[...]" zwrócili się do Naczelnika o wydanie postanowień w kwestii zwrotu wskazanych powiadomień. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Naczelnik odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wydania postanowień w kwestii zwrotu powiadomień. Postanowienie to uchylone zostało następnie orzeczeniem Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 2011 r., który przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., po uprzednim sprecyzowaniu przez stronę zakresu wniosku, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W dniu 2 września 2011 r. właściciele firmy "[...]" zwrócili się do Dyrektora Izby Skarbowej o przywrócenie terminu do złożenia zażaleń od pism Naczelnika uznanych za postanowienia, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor uchylił orzeczenia organu I instancji i nakazał ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Wykonując wezwanie Naczelnika współwłaściciele firmy "[...]" przesłali oryginały powiadomień o usunięciu pojazdów oraz złożyli wniosek o przeprowadzenie likwidacji i przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdów. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu przekazał wniosek strony Staroście Zamojskiemu celem załatwienia. Starosta, uznając się za organ niewłaściwy, zwrócił wniosek, twierdząc, iż z obowiązujących przepisów nie można było wywodzić jego właściwości do obciążenia go obowiązkiem wynikającym z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018), dalej jako ustawa nowelizująca. W ocenie Naczelnika stanowisko Starosty było niezasadne, a organ ten jest właściwym do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego. Naczelnik wskazał, iż zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. W sprawach objętych wnioskami współwłaścicieli firmy "[...]" nie doszło do wszczęcia postępowań w przedmiocie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 191, poz. 1377). Wprawdzie dwa z powiadomień firmy parkującej wpłynęły jeszcze przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie P 4/06, jednakże organ nie mógł wszcząć postępowania likwidacyjnego z uwagi na niekompletność akt. Organ wskazał też, iż wniosek dotyczący pojazdu marki [...] wpłynął w dniu [...] czerwca 2009 r., natomiast wnioski dotyczące pojazdów [...] oraz [...] nigdy nie wpłynęły, mimo obowiązku wynikającego z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów. Pozostałe powiadomienia pozbawione były, w ocenie Naczelnika, podstaw prawnych. Rozporządzenie z dnia 16 października 2007 r. wydane zostało na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed 12 czerwca 2009 r. Orzeczenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy pociąga za sobą także utratę mocy wydanego na jego podstawie rozporządzenia, o czym Trybunał orzekł w wyrokach z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II K 33/01 oraz z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05. Oznacza to, iż § 7 powołanego rozporządzenia przestał obowiązywać, a przesyłane do organu powiadomienia nie wywoływały żadnych skutków prawnych. Kolejne wnioski, w tym ten z dnia [...] października 2011 r., składane były po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. W obecnym stanie prawnym to Starosta Zamojski jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowań likwidacyjnych, co wynika z art. 11 ustawy nowelizującej. Także żądanie zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za dozór został złożony pod rządami art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia wniosku tego rodzaju. Naczelnik nie znalazł także podstawy do przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 181 k.c., ponieważ obowiązek wynikający z tego przepisu nie został nałożony żadną inną normą na naczelników urzędów skarbowych. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Starosta Zamojski wniósł o jego oddalenie, podnosząc, iż z art. 13 ustawy nowelizującej wynika, iż to Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wobec pojazdów, których sześciomiesięczny okres od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 4 września 2010 r. Ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od tak uregulowanej odpowiedzialności Skarbu Państwa. Ponadto w części spraw Starosta Zamojski nie jest właściwy miejscowo, ponieważ pojazdy usunięte zostały z terenu Miasta Zamość. Nadto Starosta podkreślił, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wykonał ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i nie umorzył niezakończonych postępowań oraz nie przekazał spraw organom właściwym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygniecie sporu był niedopuszczalny. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu wystąpił z wnioskami o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Zamojskim w sprawach dotyczących 27 pojazdów usuniętych przez "[...]" Spółkę Cywilną z siedzibą w Zamościu o ustalenie organu właściwego "do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego oraz przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów jednostce parkującej". Z opisu spraw oraz załączonych materiałów wynika, że w istocie chodzi o ustalenie organu lub organów właściwych do wydania orzeczenia stwierdzającego przejście własności pojazdów oraz przyznanie wynagrodzenia za ich dozór. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowań likwidacyjnych, gdy pojazdy stanowią nadal własność osób fizycznych. Niewłaściwe określenie przedmiotu sporu nie jest jedyną wadą sporządzonego wniosku. W sprawach o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się jedynie, zgodnie z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. do wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy. Sąd nie jest obowiązany do ustalania w tych sprawach stanów faktycznych, aktualnych właścicieli pojazdów i wyjaśniania wątpliwości związanych z właściwością miejscową organów, zwłaszcza w sytuacji takiej jak w tej sprawie, w której wystąpiono ze zbiorczym wnioskiem dotyczącym 27 indywidualnych spraw. Brak wiążących ustaleń co do poszczególnych pojazdów w zakresie właściwości miejscowej organów, co potwierdza także w odpowiedzi na wniosek Starosta Zamojski, uniemożliwiłoby rozstrzygniecie sporu, nawet gdyby spór taki podlegał kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie, w zakresie ustalenia organu właściwego do orzeczenia przepadku, do negatywnego sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. nie doszło. Należy uwzględnić, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, stwierdzającego, że art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a § 8 ust. ..... rozporządzenia MSWiA z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 tej ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji (OTK-A 2008, nr 5, poz. 76). Wskazane wyżej niekonstytucyjne przepisy utraciły moc z dniem 12 czerwca 2009 r. Należy jednakże zważyć, iż po wydaniu wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. obowiązywał jeszcze przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 191, poz. 1377), który przewidywał właściwość naczelnika urzędu skarbowego do orzekania o przejęciu pojazdu przez Skarb Państwa. Postępowanie w sprawie przejęcia wszczynane było z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61 § 3 reguluje datę wszczęcia postępowania na wniosek strony stanowiąc, iż jest nią dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponieważ ustawa wprost nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stwierdzano, iż za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność organu w postępowaniu. Taką pierwszą czynnością, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Jak wynika z wniosku i nadesłanych materiałów organ zwracał nadesłane zawiadomienia oraz odmawiał wszczęcia postępowania w poszczególnych sprawach, które to postanowienia stały się ostateczne. Należy zatem uznać, że ani pod rządami przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 2007 r., ani w terminie późniejszym nie doszło w tej sprawie do wszczęcia postępowania przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Zamościu. Jeśli w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne za chybiony należy uznać wniosek Starosty Zamojskiego o umorzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zamościu. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlega tylko umorzeniu to postępowanie, które było uprzednio wszczęte, chociażby dalej nie było prowadzone. W tym przypadku do wszczęcia postępowań nie doszło. Znowelizowany ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 152, poz. 1018) przepis art. 130a ust. 10 wprowadza legitymację starosty do wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu usuniętego z drogi na rzecz powiatu. Zatem wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a następnie nowelizacji ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. odpadła podstawa prawna do orzekania przez organy administracji w sprawie przejścia własności pojazdów, a sprawy te zyskały charakter cywilnoprawny rozstrzygany przez sądy powszechne. Znowelizowany przepis art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wszedł w życie z dniem 4 września 2010 r. Do sytuacji opisanej we wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zamościu mieć będą zastosowanie przepisy intertemporalne zawarte w przepisach art. 10–13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. W myśl art. 10 noweli w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem 4 września 2010 r. i do tego dnia nie zostały odebrane (a tak było w przedstawionych sprawach) termin 6 miesięcy określony w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu, po upływie którego właściwy starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 reguluje sytuacje, w których bieg terminu sześciomiesięcznego rozpoczął się i nie zakończył przed dniem 4 września 2010 r. Wówczas przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. W każdym jednakże przypadku niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego, a do wystąpienia z wnioskiem do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu upoważniony został właściwy miejscowo starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), do którego należy przesłać stosowne materiały. Z uwagi na to, iż sprawy orzekania o przepadku pojazdów utraciły charakter administracyjnoprawny Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wyjaśniając jednakże organom, będącym w sporze, motywy uznania wniosku za niedopuszczalny. W odniesieniu do wniosku o rozstrzygniecie sporu o ustalenie organu właściwego do przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów należy stwierdzić, iż stan faktyczny dot. poszczególnych pojazdów nie został przedstawiony przez wnioskodawcę w taki sposób, aby Sąd mógł wskazać konkretny organ, tj. Starostę Zamojskiego lub Prezydenta Miasta Zamościa jako organy właściwe. Ponadto z uwagi na to, iż nie zostały wszczęte przed właściwym sądem sprawy o przepadek własności pojazdów wniosek ten należy uznać za przedwczesny. Tytułem wyjaśnienia w tych sprawach, w których organy dopuściły się znacznej przewlekłości Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż w przyszłości zastosowanie w tych sprawach będzie miał przepis art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. We wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego powołuje się na wniosek Spółki z dnia [...] października 2011 r. (wpływ do organu [...] października 2011 r.) o przeprowadzenie likwidacji pojazdów oraz przyznanie wynagrodzenia za ich dozór. Uwzględniając datę tego wniosku (a postępowanie w sprawach przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu wszczyna się na wniosek) należy uznać, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte już pod rządami obowiązywania art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten jako organ właściwy do ustalenia wynagrodzenia wskazuje starostę. Natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazując wnioski ustali, który z organów jest właściwy miejscowo w poszczególnych sprawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, zaś o zwrocie wpisu na podstawie art. 232 pkt 1 tej ustawy.