VII SA/Wa 23/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. znak: [...] . Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] . Ostatnia z wymienionych decyzji zapadła w sprawie wszczętej przez organ stopnia wojewódzkiego z urzędu, a dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego. [...] WINB po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ww. sprawie, w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję nr jw., którą na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3a i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116 ze zm., dalej: Prawo budowlane) i w związku ze stwierdzeniem (jak wskazał) nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi gminnej [...] zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...] [...] , obr. [...] [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...] [...] – [...] , mogące spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, nakazał Gminie [...] – zarządcy obiektu przeprowadzenie okresowej kontroli 5-letniej, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania wiaduktu drogowego w ciągu drogi gminnej [...] zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...] [...] , obr. [...] [...] (teren zamknięty) oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi gminnej [...] zlokalizowanego na działce oznaczonej jw., wraz z określeniem sposobu i technologii usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doporowadzeniem obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzji tej organ stopnia wojewódzkiego nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia [...] WINB wyjaśnił, że analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (w tym protokół czynności kontrolnych przeprowadzonych 4 lipca 2011 r.), stwierdzić należało, iż przedmiotowy wiadukt drogowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym powodować zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Organ wskazał w tym miejscu na stwierdzone w wiadukcie wgłębne pęknięcie prawego przyczółka wraz z jego osunięciem, wyrwy na podporach, korozję barierek zabezpieczających. Tym samym wskazał, iż w sprawie należało podjąć środki przewidziane w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a obowiązek nałożony w oparciu o ten przepis należało skierować do zarządcy obiektu budowlanego, tj. Gminy [...] , co jest zgodne z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115). Organ wyjaśnił również, że z uwagi na istniejące realne zagrożenie dóbr chroniony zastosował w sprawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), i odstąpił na zasadzie art. 10 § 2 od zastosowania się do art. 10 § 1 tej ustawy. W odwołaniu od decyzji [...] WINB, Gmina [...] -reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a to ze względu na błędne ustalenie, iż adresatem tej normy jest zarządca drogi w odniesieniu do dolnej części wiaduktu znajdującego się bezpośrednio nad skrajnią kolejową. Stwierdzając powyższe wskazano jednocześnie na art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i zarzucono jego pominięcie w sprawie. Decyzją z [...] października 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu wskazanego odwołania Gminy [...] , Główny Inspektor na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie. Są nimi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z powyższym w celu ustalenia podmiotu, który zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu byłby zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji, organ wojewódzki powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Następnie, organ odwoławczy wskazał na art. 4 pkt 2, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i stwierdził, że wiadukt jako drogowy obiekt inżynierski, stanowi część drogi. Tym samym należałoby jednoznacznie wyjaśnić, czy będący przedmiotem niniejszego postępowania wiadukt drogowy wchodzi w skład drogi gminnej [...] [...] – [...] II położonej w miejscowości [...] . W aktach brak jest bowiem dokumentów potwierdzających, że przedmiotowy wiadukt znajduje w ciągu drogi gminnej oznaczonej jw. Brak jest dokumentów określających początek i koniec tej drogi gminnej, tj. punktów referencyjnych, które pomogłyby określić położenie przedmiotowego wiaduktu, a więc - czy usytuowany on jest w ciągu ww. drogi, czy też droga ta kończy się przed przedmiotowym wiaduktem i nie jest z nim połączona. Nadto, jak dalej wskazał organ odwoławczy, w aktach brak jest dokumentów potwierdzających, że droga nr ewid. [...] (droga gminna [...] ) położona w miejscowości [...] , jest drogą publiczną i zaliczona jest do kategorii dróg gminnych Gminy [...] – brak w tym zakresie stosownej uchwały rady gminy, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wraz z załącznikiem graficznym. Brak jest również, jak podniósł GINB, jakiegokolwiek dokumentu graficznego przedstawiającego położenie spornego wiaduktu w stosunku do powoływanej drogi gminnej. W kontekście przytoczonych okoliczności organ odwoławczy uznał w konsekwencji za zasadne zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził w tym zakresie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczył też, że przeprowadzenie postępowania dowodowego na etapie drugiej instancji przekroczyłoby zakres wynikający z art. 136 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. strona skarżąca – Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz poprzedzającego go orzeczenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. Zaskarżonym decyzjom strona skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a to ze względu na błędne przyjęcie przez organ I i II instancji, iż w przedmiotowej sprawie adresatem normy wyrażonej w przywołanym przepisie jest Gmina [...] , podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych jest zarząd kolei; -art. 4 pkt 13 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię i błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy, co spowodowało nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, które w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania, a to ze względu na oparcie treści rozstrzygnięcia na przepisach ogólnych o charakterze definicji ustawowych, z pominięciem przepisu szczególnego art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych; -art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I i II instancji, brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji organu II instancji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczących braku ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie dolnej części wiaduktu znajdującego się nad skrajnią kolejową, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy oraz błędami w ustaleniach faktycznych i miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu I i II instancji; -art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, iż przeprowadzenie postępowania dowodowego przez ten organ przekroczyłoby zakres wynikający z art. 136 k.p.a.; -art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady szybkości postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi, rozwijając powyższe, przede wszystkim wskazano na to, że adresatem normy wyrażonej w art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustalenie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego winno nastąpić w oparciu o art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a przepis ten w sprawie w sposób nieuprawniony został pominięty. To zaś doprowadziło do uznania przez organ I instancji, iż adresatem ww. normy prawnej, w stosunku do dolnej części wiaduktu znajdującego się bezpośrednio nad skrajnią kolejową, jest zarządca drogi. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji w zakresie ustalenia adresata normy prawnej wynikającej z ww. przepisu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Jednakże uzasadnienie decyzji organ II instancji również wskazuje na nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazuje bowiem jako materialną podstawę ustalenia adresata w sprawie art. 4 pkt 13 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wykładnia obu organów przedstawiona w sprawie abstrahuje więc od treści art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, iż w sprawie tak organ I jak i II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie rozpoznał istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 29 marca 2012 r. uczestnik postępowania – [...] S.A. w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, podzielając stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organ I instancji, iż adresatem obowiązków nałożonych w oparciu o art. 62 Prawa budowlanego winna być Gmina [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w takim stopniu, który uzasadniałby jej wzruszenie. Przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. Orzeczenie to zapadło w sprawie wszczętej przez organ wojewódzki z urzędu, a dotyczącej stanu technicznego wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...] [...] , obręb [...] [...] nad linią kolejową nr [...] [...] – [...] . Zaskarżonym orzeczeniem, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe nie pozwala na ustalenie adresata zastosowanej w sprawie normy prawnej. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy ww. przepisu - art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać zatem w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136 (z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności). Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie GINB zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy w pełnym zakresie i nie ustalenie w sposób bezsporny adresata decyzji wydanej na podstawie ww. art. 62 Prawa budowlanego. Dostrzegając powyższe oraz mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne. W konsekwencji, za zasadne Sąd uznał także zastosowanie w okolicznościach sprawy przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie orzeczenia kasatoryjnego. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nakazał Gminie [...] jako zarządcy obiektu przeprowadzenie okresowej kontroli 5-letniej (o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), przedmiotowego w sprawie wiaduktu drogowego oraz przedłożenie ekspertyzy technicznej tego wiaduktu. Decyzję tę organ wojewódzki wydał na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W sprawie w świetle treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 4 lipca 2011 r., nie budzi wątpliwości, iż stan techniczny przedmiotowego wiaduktu uzasadniał zastosowanie przywołanej normy prawnej i nałożenie na jej podstawie określonych obowiązków. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu konieczne było jednak ustalenie także podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny tego obiektu, tj. podmiotu, na który te obowiązki winny zostać nałożone, na co słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienie tej kwestii o charakterze podmiotowym wymagało również przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2011 r. skierował ją do Gminy [...] , przyjmując, iż jako zarządca drogi jest ona zobowiązana do wykonania ww. obowiązków. Organ wojewódzki kierował się przy tym treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządcami dróg są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organ ten przyjął jednocześnie, iż przedmiotowy wiadukt stanowi ciąg drogi gminnej [...] należącej do Gminy [...] . Dostrzegając powyższe stwierdzić trzeba, iż w aktach sprawy organu wojewódzkiego nie ma żadnych dokumentów potwierdzających tak dokonane w sprawie ustalenia. Co więcej, akta te wskazują na to, iż w ww. zakresie organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Po wszczęciu postępowania w sprawie [...] WINB ustalił jedynie, że przedmiotowy wiadukt znajduje się na działce nr [...] jedn. ewid. [...] [...] , obr. [...] [...] , stanowiącej teren zamknięty, na której to zlokalizowane są podpory wiaduktu, a działka ta została przekazana do odpłatnego korzystania przez [...] S.A. w [...] na rzecz [...] S.A. w [...] . W aktach znajduje się notatka dotycząca tej kwestii i kopia umowy [...] S.A. i [...] S.A. z [...] września 2001 r. Żaden inny materiał dowodowy, na podstawie którego możliwe byłoby poczynienie ustaleń w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za wiadukt drogowy, nie znajduje się w aktach organu I instancji. Nie ma żadnych dokumentów potwierdzających, że wiadukt stanowi ciąg drogi, co więcej drogi publicznej, tj. drogi gminnej o oznaczeniu [...] oraz, że jest to droga należąca do Gminy [...] . Nie ma też żadnej mapy przedstawiającej położenie wiaduktu w stosunku do tej drogi i przedstawiającej początek i koniec tej drogi, tak aby nie było żadnych wątpliwości, iż wiadukt stanowi jej część. Na braki w materiale dowodowym w tym zakresie zasadnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zasadnie w konsekwencji organ ten uznał, iż ww. braki świadczą o naruszeniu przez organ I instancji przepisów procesowych i co najmniej przedwczesnym nałożeniu obowiązków na zarządcę drogi, a z uwagi na kwestię, której dotyczą - wymagają zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się trzeba bowiem z organem odwoławczy co do tego, iż uzupełnienie materiału dowodowego w jednej z kwestii zasadniczych w sprawie, bo dotyczącej adresata decyzji, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, czyni wręcz koniecznym zastosowanie ww. normy prawnej wyrażonej w art. 138. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tej kwestii przekroczyłoby zakres uprawnień jakie przysługują organowi odwoławczemu na mocy art. 136 k.p.a., mogłoby bowiem skutkować pozbawieniem nowego adresata decyzji prawa odwołania. Nie wykluczone bowiem, iż wynik uzupełniającego postępowania dowodowego mógłby świadczyć o tym, iż wiadukt drogowy nie stanowi części drogi publicznej, a to wskazywałoby, że odpowiedzialnym za jego stan jest właściciel działki, na której wiadukt ten się znajduje. Zatem, bezspornie w sprawie należało ustalić adresata decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce stanowiącej teren zamknięty, poprzez zbadanie i wyjaśnienie (w oparciu o konkretne dokumenty, na które wskazano w zaskarżonej decyzji), czy wiadukt ten stanowi część drogi publicznej, czy też nie. Ocena ta winna uwzględniać przepisy wskazane przez organ odwoławczy, tj. art. 4 pkt 13 w zw. z art. 4 pkt 12 i w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 19 i art. 20 tej ustawy, a w następnej kolejności -po bezspornym ustaleniu, iż wiadukt stanowi ciąg drogi publicznej- także art. 28 wskazanej ustawy, stanowiący unormowanie szczególne. Konkludując, z uwagi na wady proceduralne w działaniu organu I instancji i zakres sprawy pozostający do wyjaśnienia, organ II instancji prawidłowo -w ocenie Sądu- zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd zauważa, iż wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie przesądza w żaden sposób o końcowym wyniku sprawy i tym samym o adresacie decyzji wydanej w sprawie na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadłe w sprawie umożliwi natomiast usunięcie stwierdzonych w tej sprawie błędów popełnionych przez organ wojewódzki i pozwoli na uzupełnienie materiału dowodowego oraz na rzetelne (a nie pobieżne), zgodne z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wyjaśnienie sprawy. Z tych też przyczyn zaskarżoną decyzję Sąd uznał za zgodną z prawem, a zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie. W kontekście treści skargi Sąd dodatkowo zauważa, iż nie stwierdził aby doszło do naruszenia w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że z uwagi na braki w materiale dowodowym sprawy i wątpliwości co do adresata decyzji, konieczne było skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji, w innym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania uregulowanej w art. 15 k.p.a. Sprawa w obu instancjach winna bowiem przede wszystkim toczyć się w tym samym zakresie, w tym – w stosunku do tego samego podmiotu. Odnośnie pozostałych kwestii podniesionych w skardze Sąd dostrzega w tym miejscu, że również strona skarżąca nie zaprzeczyła temu, iż decyzja wydana w sprawie w I instancji była dotknięta brakami, na które wskazał organ odwoławczy (co więcej – wskazała na wady postępowania przed organem I instancji). Podniosła natomiast, iż braki te mogły być uzupełnione w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., którego to stanowiska Sąd (z wyżej przestawionych powodów) nie podziela. Niemniej, Sąd zgadza się ze stroną skarżącą co do tego, iż w decyzji organ odwoławczy winien odnieść się do wszystkich okoliczności podniesionych przez nią w odwołaniu, a tego w sprawie zabrakło, albowiem ocena organu II instancji pomija art. przywołany w odwołaniu, tj. art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Naruszenie organu odwoławczego w tym zakresie nie miało jednak charakteru istotnego. Wady, na jakie wskazał ten organ w wydanym orzeczeniu kasatoryjnym nie tylko mają charakter dalej idący niż te, podniesione w odwołaniu, ale także - nie pozostają w sprzeczności z poglądem przedstawionym w odwołaniu w oparciu o art. 28 ust. 2 pkt 1. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej normy prawnej, ale też nie wskazał, iż nie ma ona w sprawie zastosowania. Nie wskazał też adresata decyzji, a jedynie nakazał organowi I instancji wyjaśnienie sprawy w tym zakresie. Rolą organu I instancji po wydaniu tej decyzji było zaś uzupełnienie sprawy w kwestii podniesionej przez GINB, co nie znaczy jednak, że postępowanie przed tym organem ma koncentrować się tylko i wyłącznie na wskazówkach organu odwoławczego i nie uwzględniać obowiązującego stanu prawnego, w tym art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Na marginesie Sąd dostrzega, iż z akt administracyjnych wynika, że na skutek decyzji kasatoryjnej kontrolowanej w niniejszej sprawie akta zostały uzupełnione, a następnie w dniu [...] stycznia 2012 r. [...] WINB wydał decyzję nr [...] , którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał Gminie [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanowiących o nieodpowiednim stanie technicznym wiaduktu drogowego przedmiotowego w sprawie (zlokalizowanego w ciągu drogi gminnej [...] ), poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, z których żaden zdaje się nie dotyczyć dolnej części wiaduktu (czego jednak Sąd ostatecznie nie przesądza). Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi, tak procesowych, jak i dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. Sąd zauważa dodatkowo, iż nie stwierdził, aby doszło w sprawie do błędnej wykładni art. 62 Prawa budowlanego (tym bardziej, że nie znajdował on bezpośredniego zastosowania w sprawie, z uwagi na charakter formalny rozstrzygnięcia) oraz art. 4 pkt 13 w zw. z art. 4 pkt 12 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd zauważa również, iż brak odniesienia się przez organ odwoławczy do okoliczności przedstawionych w odwołaniu stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., ale nie w stopniu istotnym. Warto w tym miejscu dotrzeć, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania Gminy [...] i uwzględniła żądanie w tym odwołaniu zawarte, tj. wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właśnie z uwagi na błędne ustalenie adresata decyzji. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.