II SA/Kr 1580/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. solidarnie na rzecz H.G. i R.G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] Wójt Gminy G. określił środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia pn. "Budowa przeprawy mostowej z dojazdami przez [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] łączącej miejscowości B. i N. ". W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, stwierdzając, że wszystkie wymogi prawne określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) zostały spełnione dla wydania niniejszej decyzji, na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Ze względu na znaczenie planowanej inwestycji dla bezpieczeństwa ruchu (zamiast istniejącej przeprawy promowej budowa przeprawy mostowej) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przewidywany teren inwestycji, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie wraz z terenem działek sąsiednich obejmują załączniki nr 2, nr 3 będące integralną częścią decyzji. W odwołaniach od ww. decyzji H.G. R.G. B.S. S.S. oraz E. Z., , wskazali na uciążliwości związane z planowaną inwestycją, szczególnie budową i przebiegiem nowej drogi, brak przeprowadzenia stosownych konsultacji społecznych, wady raportu, a nadto stwierdzili brak podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu ww. odwołań:, SKO w T. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy G. Organ odwoławczy podzielił ocenę prawną dotyczącą przebiegu postępowania oraz podniósł, że organ I instancji przed wydaniem decyzji uwzględnił treść uzgodnień, opinii oraz stanowisko mieszkańców miejscowości przebiegu inwestycji. Proponowany do realizacji wariant (będący kompromisem pomiędzy 4 wariantami tzw. wariant kompilacyjny) korekty przebiegu drogi wojewódzkiej jest wynikiem właśnie przeprowadzonego z udziałem społeczeństwa postępowania. Organ stwierdził, że ze względu na rozmiar postępowania nie jest praktycznie możliwym pełne zaspokojenie oczekiwań wszystkich stron postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący H.G. i R.G. wnieśli o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanej decyzji Wójta Gminy G. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 20.06.2011r., o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...]06.2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne i całkowicie nieuzasadnione przyjęcie podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz brak rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutu podniesionego w odwołaniu, - art. 7 oraz 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych - art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom i zarzutom podniesionym przez strony, - art. 74 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ...(Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż raport spełniał warunki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji... poprzez przyjęcie, iż zapewniono w sposób prawnie wymagany udział społeczeństwa. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. nie odnosząc się w pełnym zakresie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w konsekwencji decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Pomimo obszernych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odniósł się do nich zaledwie w dwóch zdaniach znajdujących się na końcu decyzji. Jednocześnie odniesienie to jest tak lakoniczne i niespójne, że nie sposób uznać je za spełniające wymogi przewidziane przez kodeks postępowania administracyjnego. Organ wskazując na kompromisowość wybranego wariantu posłużył się określeniem "z uwagi na rozmiar postępowania nie jest praktycznie możliwym pełne zaspokojenie oczekiwań wszystkich stron". Powyższe w żaden sposób nie pozwała na poznanie faktycznych motywów, którymi kierował się organ. Jednocześnie skarżący podnieśli, że lakoniczność uzasadnienia nie buduje ich zaufania do organów administracji, a przedmiotowa inwestycja ma zasadnicze znaczenie dla dalszej egzystencji, co dodatkowo winno motywować organ do podejmowania rozważnych i uzasadnionych działań. Skarżący podnieśli zarzuty o braku ustosunkowania się organu I instancji do ich zastrzeżeń pisemnych, co do przyjętego wariantu przebiegu drogi. Podnieśli, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem "organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji". Organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie w pełnym zakresie i merytorycznie zbadać sprawę. Nie czyniąc tego, uznać należy, iż organ nie zebrał całości materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparł swoje rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym. W konsekwencji organ nie mógł rozpatrzyć całości materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Raport oddziaływania na środowisko został sporządzony wybiórczo i spełnił wymogi formalne jedynie poprzez użycie "hasłowe" zapisów wymaganych prawem. Szczególnie ochrona przyrody jest w nim potraktowana bardzo ogólnie, a wariantowość praktycznie nie istnieje. W przypadku inwestycji liniowych wariantowość nie ogranicza się jedynie do waloru "ilościowego", ale ponadto winna mieć odniesienie merytoryczne poprzez poparcie zasadności każdej alternatywy badaniami i pomiarami. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżących, tego nie uczyniono. Uzgodnienie poczynione przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska jest pobieżne i nie powinno stanowić podstawy do pozytywnej decyzji Wójta Gminy G. W odwołaniu skarżący podnieśli konkretne argumenty wskazujące na brak zapewnienia przez organ I instancji należytego udziału społeczeństwa, jak i udziału stron w toku postępowania. Uwadze organu uszedł fakt braku rozpoznania wniosków skarżących zgłaszanych w toku postępowania, co czyni przedwczesnym wydanie decyzji, a organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do powyższego. W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie, o którym mowa w art. 33 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jak stanowią art. 33 ust. 1 i art. 37 tej ustawy przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości szereg informacji m.in. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania oraz przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu , możliwości składania uwag i wniosków Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzeć zgłoszone uwagi i wnioski, a w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kpa, podać informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Podniesiono, że w następstwie przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa ustalono przebieg planowanej inwestycji będący kompromisem pomiędzy czterema wariantami, które wcześniej opracowane zostały na poszczególnych etapach postępowania. Uznano, że trudno jest przyjąć, aby nie zrealizowano celu postępowania z udziałem społeczeństwa, skoro dostrzegając problemy związane z lokalizacją inwestycji wypracowano taki jej przebieg, aby w możliwie najmniejszym stopniu naruszone zostały interesy poszczególnych mieszkańców, jak również negatywny wpływ inwestycji na środowisko. Jeżeli chodzi o prawidłowość przedłożonego w sprawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ stwierdził, że raport ten odpowiada wymogom określonym przez art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Pierwotna wersja raportu była kilkakrotnie modyfikowana z uwagi na zmiany przebiegu inwestycji i sporządzony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełni przedstawia wszystkie zagadnienia związane z ochroną środowiska. Zdaniem organu, nie zostały również naruszone przepisy kpa, o których mowa w skardze, albowiem organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a treść uzasadnienia odpowiada art. 107 § 3 Kpa. Z uwagi na ważny interes społeczny związany z budową mostu na rzece [...] w miejscu istniejącej przeprawy promowej zasadnym było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej: ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ppsa). Z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego, jak już wyżej podkreślono, istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227), zwanej dalej "ustawą", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji został nałożony w drodze ostatecznego postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2010 r. znak. [...]. W takim wypadku konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu, jak również zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w tym postępowaniu. Przepis art. 33 cyt. ustawy wymaga aby przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ podał do publicznej wiadomości szereg wymienionych w tym przepisie informacji, w tym m.in. o przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie. Zgodnie z wymogami art. 33 ustawy - wydano obwieszczenie, w którym organ podał do publicznej wiadomości m.in., iż zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie i istnieje możliwość składania uwag i wniosków. W toku postępowania złożone zostały uwagi i wnioski, do których organ odniósł się ogólnie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art.85 ustawy. Zgodnie z art. 77 ustawy w przedmiotowej sprawie organ l instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o zajęcie stanowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] maja 2011 r. uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska ww. przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. dnia 14 kwietnia i 3 czerwca 2011 r. wydał opinie, w której zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wziął pod uwagę ww. Problem jednak w tym, że całe ww. postępowanie zostało przeprowadzone dla inwestycji o nazwie "Budowa przeprawy mostowej z dojazdami przez [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] łączącej miejscowości B. i N. ", podczas gdy z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika całkiem inny (szerszy zakres) inwestycji ( k. [...] akt adm. I inst. ). Nazwa inwestycji, podana do publicznej wiadomości, sugeruje, że przedsięwzięcie polegać będzie na budowie przeprawy mostowej przez [...] oraz dojazdów w ciągu drogi wojewódzkiej [...], podczas gdy z całości akt postępowania administracyjnego wynika, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie nie tylko na budowie przeprawy mostowej przez [...] w ciągu [...] łączącej miejscowość B. i N. , wraz z nowymi najazdami i przebudową połączeń z dotychczasowymi drogami , ale - na budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej. Pomimo, że w uzasadnieniach decyzji i i II instancji mowa o "korekcie" odcinka drogi wojewódzkiej [...] (...), a "realizacja przedsięwzięcia obejmować będzie: przebudowę jezdni, budowę przepustów drogowych (...), budowę separatorów (...), budowę wylotów kanalizacji deszczowej (...)", to z ww. załącznika nr 2 do decyzji wynika, że planowana jest budowa kilkukilometrowej nowej trasy drogi wojewódzkiej od km 14 + 850 do km 20 +100 (albo jej nowego odcinka, albo zmiany w ogóle jej przebiegu, vide: wyjaśnienia pełnomocnika SKO na rozprawie k. [...] ). Z dalszej części uzasadnienia SKO (str.[...]) wynika, że celem "korekty odcinka drogi wojewódzkiej" jest wyprowadzenie ruchu z obszarów zwartej zabudowy oraz poprawa warunków bezpieczeństwa na istniejącym układzie dróg. Dlatego opracowano cztery warianty "korekt przebiegu drogi wojewódzkiej [...] ", a ostatecznie przyjęto tzw. wariant kompilacyjny. W związku z powyższym, o ile można się zgodzić z organami, że nin. postępowanie administracyjne w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono z udziałem społeczeństwa w tym znaczeniu, że ten, kto wziął udział w rozprawie administracyjnej, czy zapoznał się z aktami sprawy mógł się zorientować, że główna dyskusja publiczna koncentruje się wokół przebiegu nowej drogi, to jednak problem tkwi w tym, że nazwa przedsięwzięcia oraz przedmiot decyzji podane do publicznej wiadomości, m.in. w drodze obwieszczeń, zgodnie z art. 33 ust. 1 i art. 37 ww. ustawy, nie odzwierciedlały w żaden sposób całego planowanego przedsięwzięcia. Trudno zatem uznać aby udział społeczeństwa został dostatecznie zagwarantowany skoro podstawowa informacja o zamierzeniu inwestycyjnym nie była pełna. Nie można przecież "budowy dojazdów przez [...] w ciągu drogi wojewódzkiej" utożsamiać z budową nowej drogi publicznej i to w całkiem nowym miejscu. Związanie organów administracji publicznej wnioskiem inwestora nie możne oznaczać akceptacji każdej nazwy dla inwestycji, szczególnie tej, która może w rzeczywistości zainteresowanych wprowadzić w błąd, zamiast spełnić podstawową rolę w realizacji celów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe uchybienie przepisom art. 33 ust. 1 pkt 3, art. 38, 79, 82 ust.1 pkt 1a) i 85 ust.3 ww. ustawy stanowi, zdaniem Sądu, istotne naruszenie zasad postępowania, związanych z zapewnieniem udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym decyzje, zapadłe w wyniku takiego postępowania, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za uzasadnione. Organy, zarówno organ I instancji, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , nie ustosunkowały się bowiem do konkretnych zarzutów skarżących podnoszonych zarówno w toku postępowania, jak i powtórzonych w ich odwołaniu. SKO nie odniosło się też do zarzutów podniesionych w odwołaniach pozostałych stron. Nie tylko narusza to ich prawa, stanowi o naruszeniu zasad z art. 7, 8, 11 i 77 kpa, ale nie pozwala Sądowi na poznanie motywów organów w tym zakresie. Zarzuty skarżących co do usytuowania przebiegu nowej drogi względem ich nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym winny być przedmiotem analizy, a następnie wyjaśnień i uzasadnienia, szczególnie w aspekcie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. co do wymogów ochrony przed hałasem. Zasadny więc jest również zarzut naruszenia, w tym zakresie, art. 107 § 3 kpa. Sąd podzielił także stanowisko skarżących co do braku wyjaśnienia przez SKO podstaw do zastosowania przez organ I instancji art. 108 § 1 k.p.a. mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ppsa. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy. Postępowanie winno zostać uzupełnione w celu usunięcia wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów art. 7, 77 kpa oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pamiętając, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania ma obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Aby taką możliwość zapewnić, konieczne jest precyzyjne określenie planowanego przedsięwzięcia, będącego przedmiotem oceny, a następnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kończącej to postępowanie. W punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.02.163.1349 z późn. zm.).