II OSK 3020/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 819/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 819/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji), po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Pb bądź Prawo budowlane), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Ż. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży spożywczej, budowę parkingów i placów manewrowych, budowę pylonu reklamowego, niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkiem i budowę wewnętrznej instalacji gazu w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. wskazano, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czyni zadość pozostałym wymogom stawianym przepisami Prawa budowlanego. Organ wskazał, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Od niniejszej decyzji odwołało się [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej skarżąca). W odwołaniu zarzuciła naruszenie: art. 33 ust. 1 pb przez objęcie pozwoleniem na budowę części zamierzenia inwestycyjnego, które nie może samodzielnie funkcjonować; art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu podniesiono m.in., że z dokumentacji techniczno-budowlanej wynika, że inwestor wszystkie przyłącza do budynku, wjazdy i drogę dojazdową zamierza wykonać w oparciu o wymagane prawem zezwolenia uzyskane w odrębnych postępowaniach. W ocenie skarżącej wszystkie przyłącza, wjazdy i drogi dojazdowe winny być objęte jednym pozwoleniem na budowę, tym bardziej, że bez ich wykonania planowany obiekt nie może funkcjonować samodzielnie (art. 33 ust. 1 pb). Dla inwestycji zaprojektowano 30 nowych miejsc postojowych i zbilansowano 12 istniejących. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach usług ustalono nakaz realizacji miejsc parkingowych w ilości nie mniejszej niż 1 miejsce na 20 m2 powierzchni całkowitej usług. Ta kwestia w ogóle nie została w ocenie skarżącej wyjaśniona i nie wynika ani z decyzji, ani z przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Zwrócono uwagę, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Wojewoda [...] (dalej organ II instancji bądź Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawiera uchybień, które stanowiłyby podstawę do jej uchylenia, a zatwierdzony nią projekt budowlany jest kompletny, gdyż spełnia wszystkie wymogi opisane przepisami prawa, w tym art. 34 pb. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 pb Wojewoda stwierdził, że by zapewnić samodzielne funkcjonowanie obiektu inwestor winien stosownie do potrzeb przedłożyć do projektu budowlanego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostawy mediów i oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Winien dołączyć projekt zagospodarowania terenu, który m.in. pokazuje sposób podłączenia budynku do sieci. Nie ma obowiązku dołączania do projektu budowlanego projektu przyłączy, które mogą być realizowane osobną procedurą. W skardze na decyzję z [...] 2011 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r., a także o wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pb przez niedokonanie oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powtórzyła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania odnosząc je również do zaskarżonej decyzji. Wskazała, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii zgodności zaprojektowanej ilości miejsc postojowych z zapisami planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prawomocnym postanowieniem z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 819/11, Sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 157-161 akt II SA/Gl 819/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że dla terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr XXII/430/2004 Rady Miasta Chorzów z dnia 1 lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 5 października 2004 r., nr 96, poz. 2692 ze zm., dalej Plan). Zgodnie z Planem, przedmiotowy teren położony jest w jednostce oznaczonej symbolem U/G – tereny usług (k. 122 akt administracyjnych). Powyższe nie było kwestionowane przez strony. Dla terenu usług w Planie ustalony został m.in. nakaz realizacji odpowiedniej ilości miejsc postojowych i parkingowych w formie parkingów pod- i naziemnych w ilości nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na każde 20 m2 powierzchni całkowitej usług (§ 6 ust. 8 pkt 4 lit. a Planu). Z akt sprawy nie wynika, by organy sprawdziły zgodność projektu w tym zakresie mimo, że skarżąca wyraźnie zwróciła na tę kwestię uwagę w odwołaniu. Z części opisowej projektu budowlanego wynika, że sumaryczna powierzchnia usług dla obiektów istniejących i projektowanych na działkach objętych pozwoleniem na budowę wynosi 837,4 m2, dla których zaprojektowano 30 nowych miejsc postojowych i zbilansowano 12 istniejących (k. 26 projektu budowlanego). Takie rozwiązanie czyniłoby zadość powołanemu wcześniej nakazowi wynikającemu z planu miejscowego. Rozwiązanie to nie znajduje jednak odzwierciedlenia w projekcie zagospodarowania terenu (k. 47 projektu budowlanego). Na projekcie tym wrysowanych zostało 30 nowych miejsc parkingowych oznaczonych nr 01–30 i 8 miejsc parkingowych oznaczonych nr 31-38. Projekt zagospodarowania jest sprzeczny z częścią opisową projektu budowlanego, a nadto narusza ustalenia planu miejscowego. Organy obu instancji nie tylko nie dostrzegły tej sprzeczności, ale i nie wyjaśniły jej w żaden sposób. Uchybienie w tym zakresie, daniem Sądu I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby okazało się, że kwestię miejsc parkingowych błędnie opisano w projekcie budowlanym, to projekt ten nie byłby zgodny z ustaleniami Planu, a tym samym doszłoby do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pb. Przyjmując natomiast, że błąd tkwi w projekcie zagospodarowania terenu, to taki błędny projekt nie jest zgodny z przepisami (plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego), a wówczas doszłoby do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 pb. Dla wyjaśnienia tej kwestii organy miały obowiązek wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pb, a następnie, w zależności od reakcji inwestora, wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu I instancji niewyjaśnienie owej kwestii stanowiło naruszenie zasady określonej w art. 7 kpa w takim stopniu, że już samo to naruszenie spowodować musiało uchylenie decyzji organów obu instancji. Dodatkowo organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia art. 107 § 3 kpa. Kwestia miejsc parkingowych i ich zgodności z zapisami Planu była podnoszona przez skarżącą w odwołaniu, co skutkować winno ustosunkowaniem się do niej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy kwestię tę pominął. Brak wskazania powodów, dla których nie odniesiono się do miejsc parkingowych ogranicza prawa strony, a w szczególności uniemożliwia stronie merytoryczną polemikę w tym zakresie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji z urzędu zwrócił uwagę, że nadesłane przez organ wraz ze skargą akta administracyjne są niekompletne. Brak w aktach sprawy dokumentów, na podstawie których ustalono krąg stron w postępowaniu administracyjnym. Brak odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z [...] 2011 r. Z uwagi na przyczynę uchylenia kontrolowanych decyzji braki te nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy. W ponownym postępowaniu organy winny je uzupełnić, by umożliwić sądowi administracyjnemu ewentualną przyszłą kontrolę w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 i art. 135 ppsa. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 pb. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego co do możliwości realizacji przyłączy i infrastruktury drogowej w odrębnych postępowaniach, przy odpowiednim zapewnieniu dostawy mediów i opinii zarządcy drogi na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wraz z projektem budowlanym decyzją z [...] 2011 r. zatwierdzono m.in. projekt budowlano-wykonawczy przyłącza kanalizacji ogólnospławnej, projekt budowlano– wykonawczy przyłącza wody, a także projekt budowlany branży drogowej, co w tej części czyniło zarzuty skarżącej bezprzedmiotowymi. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł M. Ż. reprezentowany przez radcę prawnego J. O., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie sprawdziły zgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, czym naruszyły przepisy prawa, a w szczególności art. 35 pb; - art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5 ppsa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, bez uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a w szczególności bez przeprowadzenia dowodu z opinii właściwego biegu, że projekt zagospodarowania terenu jest sprzeczny z częścią opisową projektu budowlanego i że projekt budowlany narusza tym samym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 133 § 1 ppsa przez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, okazał się być nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej i trafnie wskazał, że Prezydent Miasta [...] z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pb nie dokonał prawidłowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Wojewoda w zaskarżonej decyzji błędu tego nie naprawił. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP – Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946; art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i jest wiążący dla inwestora i organów administracji publicznej. Skoro normodawca gminny ustalił nakaz realizacji odpowiedniej ilości miejsc postojowych i parkingowych w formie parkingów pod- i naziemnych w ilości nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na każde 20 m2 powierzchni całkowitej usług (§ 6 ust. 8 pkt 4 lit. a Planu), obowiązkiem organów obu instancji było zakwestionowanie przedłożonego projektu, bowiem dla 837,4 m2 powierzchni usług w obiektach istniejących i projektowanych na przedmiotowych działkach, niezbędne było zapewnienie łącznie 42 miejsc parkingowych. Sąd I instancji trafnie wskazał, że z planu zagospodarowania terenu (rysunek nr 2 – k. 47 projektu) wynika, że w rzeczywistości plan zagospodarowania terenu (przewidujący jedynie 30+8 miejsc parkingowych) pozostaje w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym § 6 ust. 8 pkt 4 lit. a Planu. Trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie plan zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z punktem 2 akapitem 2 części opisowej projektu budowlanego (k. 26 projektu). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5 ppsa. Sąd Administracyjny - w przeciwieństwie do Sądu Powszechnego - nie może prowadzić dowodu z "opinii właściwego biegłego" (przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakiej specjalności miałby to być biegły), a jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 292-295 uw. 7-11). Tym samym nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu postępowania, w wyniku którego to naruszenia Sąd Wojewódzki nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Prowadzenie dowodu z opinii biegłego dla ustalenia treści aktu prawa powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 ppsa. To organy administracji publicznej orzekały na podstawie niekompletnych akt i obowiązkiem Sądu I instancji było zwrócić tym organom uwagę na prawidłowo dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd uchybienie. Takie działanie Sądu stanowiło należytą realizację zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 ppsa). Trafnie Sąd I instancji uznał, że wskazane braki dokumentów nie uniemożliwiały wydanie wyroku w sprawie. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.