VII SA/Wa 1188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. Zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zmianami) zatwierdził projekt budowlany dla: B. Sp. z o.o. i udzielił pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z infrastrukturą naziemną i podziemną (garażami) na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. S. w P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]maja 201 Or. działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. i J.M. oraz Z. M. - uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu od niniejszej zarzucono: 1. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) nieprawidłowe doręczenie skarżącym pism Starosty P. - postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego z dnia [...]12.2009 r. oraz pisma z dnia 22.12.2009 r. wzywającego skarżących do złożenia wniosków dowodowych, b) naruszenia art. 10 kpa oraz 74 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z dokumentację projektową, c) naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 10 kpa i art. 73 kpa oraz art. 8 kpa, 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie: a) wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo faktu, iż w stosunku do inwestora toczy się postępowanie w Prokuraturze Rejonowej w P. w związku ze złożeniem przez inwestora niezgodnych z prawdą oświadczeń na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, projekt budowlany posiada liczne błędy, jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki nie jest sporządzony w czytelnej technice, naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003 r. "w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie naruszono art. 29 Prawa wodnego jak również naruszono art. 237, art. 238 i art. 239 w zw. z art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, iż Starosta P. w wezwaniu z dnia 13 lipca 2009 r. zobowiązując inwestora do przedłożenia opinii Starosty w zakresie zarządzania ruchem oraz pozytywnej opinii Wydziału Zarządzania Kryzysowego Gminy P. w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, informuje jednocześnie inwestora o brakach w dokumentacji projektowej stanowiących naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które nie podlegają ww. terminowi 7 dni. W wezwaniu wydanym na podstawie art. 64 § 2 kpa organ władny jest wyłącznie do nałożenia obowiązku usunięcia braków formalnych wniosku. Wskazane braki w dokumentacji projektowej, świadczą o niekompletnym projekcie budowlanym (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), do których usunięcia organ winien wezwać inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego Starosta P. nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji zobowiązany był sprawdzić czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...] "Wojska Polskiego - północ" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr XX/87/2007 z dnia 30.10.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 06.12.2007 r. nr 252, poz. 7441) dla terenów komunikacji KD ustalone zostało przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów zgodnie z rysunkiem planu. Na rysunku planu symbolem KDd oznaczono tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe. Zgodnie z miejscowym planem na terenie działek [...] przewidywany jest przebieg ulicy gminnej KDd4 z osią drogi przebiegającą wzdłuż granicy tych działek, projektowaną od ul. J. S. i zakończonej zawrotką. Jak stanowi plan w § 20 ust. 7 ulica KDd4 o klasie dojazdowej D 1/2 winna mieć szerokość w liniach rozgraniczających 12,0 m oraz jezdnię o szerokości 6,0 m. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż dla obsługi działki inwestycyjnej planuje się wykonanie drogi wewnętrznej - jako jezdni dwupasmowej o szerokości 5 m z chodnikiem 2 m po stronie planowanej inwestycji, stanowiącej jednocześnie drogę przeciwpożarową na całej długości działki. W ocenie organu odwoławczego zaprojektowanie ww. drogi wewnętrznej na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem KDd (tereny dróg publicznych) i przeznaczonym pod budowę drogi gminnej KDd4 na działce inwestora [...] oraz działce sąsiedniej [...] koliduje z ww. zapisem § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...] "Wojska Polskiego - północ". Ponadto zgodnie z § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku nieprzelotowej ulicy wewnętrznej, dłuższej niż 50 m (sięgacza) zawrotką nie może mieć mniejszych wymiarów niż 12,5 m x 12,5 m. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu stwierdzono, iż planowana droga wewnętrzna będzie zakończona placem manewrowym 12,5/12,5 dla służb ratowniczych. Na projekcie zagospodarowania terenu brak jednak ww. placu o wymiarach 12,5/12,5. Organ odwoławczy wskazał na rozbieżne wartości odnoszące się do bilansu terenu zawarte w części opisowej oraz części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, oraz na nieprawidłowe wyliczenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Dla 154 lokali mieszkalnych na poziomie garażu "-1" przewidziano 124 m.p. oraz na poziomie "P" - 58, czyli w sumie 182 miejsca parkingowe, przy wymaganych 185. Również brak oznaczenia placu zabaw w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu, uniemożliwia ocenę przez organ odwoławczy, czy przy jego lokalizacji zostały spełnione wymogi zawarte w § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż odległość placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. W uzasadnieniu decyzji II instancji wskazano również, iż przedmiotem wniosku inwestora jest wydanie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z infrastrukturą naziemną i podziemną, podczas gdy załączony do wniosku projekt budowlany obejmuje także budowę garażu podziemnego oraz garażu w poziomie parteru. W ww. wniosku inwestor nie wskazuje, iż w projektowanym budynku przewidziany jest garaż podziemny oraz miejsca garażowe w parterze projektowanego budynku. W ocenie Wojewody [...] projekt nie jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r., nr 120, poz. 1133). Wbrew zapisowi z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia na stronie tytułowej nie znalazła się pełna nazwa projektowanej inwestycji, gdyż nie wskazano, iż jej częścią jest również garaż poziemny oraz miejsca garażowe w parterze ww. budynku. Równocześnie zgodnie z § 8 rozporządzania Ministra Infrastruktury z 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania terenu winien być sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz zgodnie z § 10 ww. rozporządzenia w formie zapewniającej jego czytelność. W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu, wraz z doklejanymi fragmentami, sporządzonymi na kserokopii kopii mapy do celów projektowych, nie spełnia ww. wymogów, nie został bowiem sporządzony w całości na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyniku zastosowanych przez projektanta korekt w formie papierowych naklejek przedłożony projekt jest nieczytelny, co uniemożliwia dokonanie przez organ odwoławczy niezbędnych sprawdzeń, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ww. wymogów nie spełnia również projekt zagospodarowania terenu sporządzony w całości na kserokopii mapy zasadniczej. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 201 Or. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. M.wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż Wojewoda [...] uznał i uzasadnił szereg nieprawidłowości i naruszeń zarówno prawa procesowego jak i materialnego w decyzji Starosty P., jednakże pominął część podniesionych przez skarżącego w odwołaniu problemów. Organ odwoławczy nie odniósł się m.in. do projektowanego podniesienia terenu na działce [...] oraz do projektowanych rozwiązań zagospodarowania ścieków opadowych i roztopowych na tej samej działce, ponadto nie rozważył możliwości podtapiania i zalewania sąsiednich działek. Brak odniesienia się i oceny w/w problemów przez Wojewodę [...] winno skutkować, w ocenie strony skarżącej, uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno - usługowej z infrastrukturą naziemną i podziemną na terenie działki nr ew. [...] przy ul. S. w P.. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co prawda, na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić, w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, dodatkowe postępowanie, jednak jest to kompetencja organu odwoławczego do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Dlatego zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego. Jak zasadnie wskazał Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zawierało liczne uchybienia. Przede wszystkim Starosta P.i nie dokonał sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie wyjaśniono i nie odniesiono się do niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części P. "Wojska Polskiego - północ" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...].10.2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 06.12.2007 r. nr 252, poz. 7441) planowanej drogi wewnętrznej na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem KDd (tereny dróg publicznych) i przeznaczonym pod budowę drogi gminnej KDd4 na działce inwestora [...]. Należy także zwrócić uwagę na istniejące rozbieżności w przedłożonej dokumentacji projektowej dotyczące planowanej zawrotki oraz wątpliwości co do wymaganej liczby miejsc parkingowych. Zasadnie również podniósł organ, iż we wniosku inwestor nie wskazał, że w budynku przewidziany jest garaż podziemny oraz miejsca garażowe, gdy tymczasem z dołączonego do wniosku projektu wynika, iż wnioskodawca przewiduje jego budowę. Podzielić należy również rozważania organu odwoławczego co do niezgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak wynika z akt sprawy Starosta P. nie wypełnił dyspozycji cytowanego przepisu. W niniejszej sprawie ustalenia podstawowych faktów nie można uznać za uzupełnienie postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., ponieważ ich wyjaśnienie w sposób wyczerpujący ma bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Wyżej wymienione okoliczności stwarzały obowiązek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 3615/2002 (publ. LexPolonica nr 369171), w którym stwierdził, że jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a. - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), 7 musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż organ odwoławczy odniósł się do większości zarzutów zawartych w odwołaniu. Nieustosunkowanie się zaś do wszystkich zarzutów nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, iż organ I instancji zobowiązany będzie do ponownego rozstrzygnięcia spawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.