II SAB/Wa 453/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Andrzej Kołodziej, Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...] - dotyczącego wydania odpisu zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wraz z załącznikami) 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku W. S. z [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – o pilne wydanie mu odpisu zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wraz z odpisem wszelkich załączników. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, pismem z dnia [...] września 2011 r., poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje publiczne, w postaci Instrukcji postępowania w sytuacji naruszenia ochrony zbioru danych osobowych przetwarzanych przez Urząd Gminy w [...] oraz Instrukcji zarządzania systemami informatycznymi oraz kartotekami przetwarzanymi przez Urząd Gminy w [...], uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024). Organ wskazał również, że przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że określa ono sposób prowadzenia i zakres dokumentacji opisującej sposób przetwarzania danych osobowych oraz środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednio do zagrożeń oraz kategorii danych objętą ochroną. Ponadto, że zgodnie z § 3 ust. 1 na dokumentację, o której mowa w § 1 pkt 2 składa się polityka bezpieczeństwa i instrukcja zarządzania systemem informatycznym służącym do przetwarzania danych osobowych, zwana dalej "instrukcją", a dokumentację tę, stosownie do § 3 ust. 2 prowadzi się w formie pisemnej, brak jednocześnie wymogu, by polityka bezpieczeństwa musiała być zawarta w jednym dokumencie. Organ stwierdził nadto, że objęcie polityki bezpieczeństwa ochroną przed nieuprawnionym dostępem, przewidzianą w art. 1 ust. 2 lit. d ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), która zgodnie z art. 1 określa zasady ochrony informacji, stanowiących tajemnicę państwową lub służbową, niezależnie od formy i sposobu ich wyrażenia, także w trakcie ich opracowania, zwanych dalej "informacjami niejawnymi". W ocenie organu, załączniki wymienione w zarządzeniach nr [...] i [...] Wójta Gminy są przeznaczone do użytku służbowego i stanowią tajemnicę służbową. Pismem z dnia 26 września 2011 r. W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wskazując, że w dniu [...] września 2011 r. organ przesłał mu pismo informacyjne, które nie jest jednoznaczną odmową wydania informacji, nie jest również decyzją administracyjną. Oznacza to, że organ nie wydał żądanej informacji, a jednocześnie nie odmówił jej wydania w wymaganej formie decyzji administracyjnej, co rażąco narusza prawo, tj. art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie, argumentując, że na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2011 r. udzielił odpowiedzi w dniu [...] września 2011 r. Organ podniósł ponadto, że skarżący był wielokrotnie informowany i pouczany, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do żądania wydania odpisów dokumentów, oraz że żądane przez niego zarządzenia, uchwały, i protokoły są sukcesywnie umieszczane i znajdują się na stronie internetowej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Stosownie do treści ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować z jakim żądaniem strona występuje, a mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za takie należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż żądana przez skarżącego informacja, w postaci zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji postępowania w sytuacji naruszenia ochrony zbioru danych osobowych przetwarzanych przez Urząd Gminy w [...] oraz Instrukcji zarządzania systemami informatycznymi oraz kartotekami przetwarzanymi przez Urząd Gminy w [...] i załączników do tego zarządzenia, stanowi informację publiczną. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w sytuacji, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącego, organ mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia, z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ w piśmie z dnia [...] września 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2011 r. w ogóle nie ustosunkował się do żądania wnioskodawcy udostępnienia zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., odnośnie natomiast żądania udostępnienia załączników do tego zarządzenia organ poinformował, że są one przeznaczone do użytku służbowego i stanowią tajemnicę służbową. Z powyższych względów należy stwierdzić, że działania podjęte przez Wójta Gminy [...], w celu rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, są niewystarczające, a zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skarżącemu nie udzielono bowiem odpowiedzi zgodnie z żądaniem jego wniosku. Skoro zaś wnioskowane informacje stanowią informacją publiczną, to Wójt Gminy [...] powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tych informacji, albo wydając decyzję o odmowie ich udzielenia. Natomiast w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14 – dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).