II SA/Wa 2131/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako Kpa), art. 90, art. 95 ust. 3a i 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm., dalej jako ustawa o Policji), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2006, Nr 31, poz. 266 z późn. zm., dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów), postanowił o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w P. na [...] przez A.P. oraz inne osoby zamieszkujące. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że lokal mieszkalny w P. na [...] pozostaje w dyspozycji Policji. Dysponentem lokalu jest [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. Przedmiotowy lokal mieszkalny zajmuje A.P. wraz z rodziną. Za zajmowany lokal mieszkalny A.P. nie uiszczał regularnie opłat czynszowych, na dzień [...] września 2010 r. zadłużenie wynosiło [...] zł. W dniu 22 listopada 2010 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Biuro Obsługi Mieszkańców Nr [...] poinformowało Komendę Wojewódzką Policji w P., że Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych działając w imieniu Miasta P. z dniem [...] grudnia 2010 r. wypowiedział M.J. oraz A.P. umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] na [...] w P., z uwagi na niezapłacenie zaległego czynszu. Organ wskazał, iż kwestie dotyczące lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2 - 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 95 ustawy o Policji wyznacza przesłanki do wydawania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez policjantów, emerytów i rencistów policyjnych, a także inne osoby. Artykuł 90 ustawy o Policji stanowi, iż na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Organ podniósł, że lokal mieszkalny, który zajmuje A.P. należy do kategorii mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 656/08, wskazał, że regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji, emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali mieszkalnych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi jest rozdział 8 ustawy o Policji. Dalej organ wskazał, że zgodnie z zapisem art. 95 ust. 3a ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu wydaje się również, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. W związku ze skutecznym wypowiedzeniem A.P. umowy najmu lokalu mieszkalnego przez jego właściciela, istnieje podstawa prawna wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Wydanie takiej decyzji jest obligatoryjne, gdyż przepisy ustawy o Policji zobowiązują właściwy organ do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu w razie wystąpienia przesłanek do wydania takiej decyzji. Z powyższego wynika, iż w stosunku do A.P. należy zastosować art. 95 ust. 3a ustawy o Policji, gdyż właściciel skutecznie wypowiedział stosunek najmu lokalu mieszkalnego w P. na [...]. Zgodnie zaś z przepisem art. 95 ust. 4 decyzję o opróżnieniu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu, a związku z tym decyzja wydana w stosunku do strony postępowania odnosi skutek względem pozostałych osób zamieszkujących w przedmiotowym lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.P. Podniósł, że wypowiedzenie umowy najmu było bezpodstawne, gdyż zaległość w spłacie czynszu na dzień wypowiedzenia była mniejsza niż trzymiesięczny czynsz, o czym poinformował ZKZL pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe mieszkanie zostało przydzielone zainteresowanemu na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. Jak wynika z akt postępowania, konto zajmowanego przez stronę lokalu zostało obciążone zaległością z powodu nie uiszczania przez zainteresowanego opłat czynszowych. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w P. Biuro Obsługi Mieszkańców nr [...] poinformowało Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., że Zarząd Komunalnych Zasobów Mieszkaniowych w P., działając w imieniu Miasta P. wypowiedział zainteresowanemu oraz jego żonie z dniem [...] grudnia 2010 r. umowę najmu przedmiotowego lokalu z powodu zaległości czynszowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że o ile większość z tych przesłanek ma dla organów mieszkaniowych, orzekających w tego typu sprawach, charakter ocenny, to przesłanka opróżnienia przedmiotowego lokalu, wskazana przez organ I instancji jako podstawa wydania skarżonej decyzji odwołuje się wyłącznie do czynności podjętych przez inny uprawniony organ. Stosownie zaś do postanowień przepisów art. 95 ust. 3 a ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu służbowego wydaje się, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący tego lokalu. Jakkolwiek wątpliwości może stanowić użyte w tym przepisie znaczenie pojęcia "właściciel", to biorąc pod uwagę milczenie w tym względzie ustawodawcy, należy przyjąć, iż to pojęcie nie zostało ograniczone i należy je rozumieć zgodnie z zasadami przyjętymi przez Kodeks cywilny, a więc każdego właściciela, w tym również podmiot ze sfery stosunków publicznoprawnych (w omawianym przypadku Miasto P.). W ocenie organu powyższe stwierdzenie limituje również zakres kognicji organów administracji publicznej, orzekających w sprawie co do istoty. Skoro ustawodawca jako wyłączną przesłankę orzeczenia opróżnienia wskazał wypowiedzenie przez właściciela umowy najmu, należy stwierdzić, że czynność ta nie podlega ocenie przez organ Policji, a samo wydanie decyzji jest ich obowiązkiem. Odnosząc się do wniosku zainteresowanego o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazana przez stronę podstawa zawieszenia nie może mieć w tym przypadku zastosowania. Jak słusznie wskazał organ I instancji, samo oczekiwanie przez zainteresowanego na wyrażenie stanowiska w jego sprawie przez Zarząd Komunalnych Zasobów Mieszkaniowych w P. nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności nie może stanowić zagadnienia wstępnego, bowiem nie jest poddane kognicji w żadnym rodzaju postępowania, a jedynie jest elementem wyrażenia stanowiska w danej sprawie. W tym też znaczeniu, pismo ZKZM w P. stanowić mogłoby co najwyżej dodatkowy materiał dowodowy w sprawie, który zresztą w ocenie organu II instancji byłby już nieistotny z powodu spełnienia przesłanek ustawowych wydanego przez organ I instancji orzeczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.P. (dalej jako skarżący). W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że z powodów losowych nastąpiło przejściowe zaniechanie terminowego uiszczania czynszu najmu, które niezwłocznie po odzyskaniu zdolności finansowej zostało uregulowane w istotnej części. Skarżący podniósł, że stał się w przedmiotowej sprawie ogniwem pomiędzy dwoma regulacjami prawnymi (policyjną i miejską) oraz ofiarą sporu kompetencyjnego. Z jednej strony swoim torem toczyło się bowiem postępowanie przed ZKZL P., a z drugiej strony Komendant Wojewódzki w P. wszczął, przeprowadził i zakończył procedury w sprawie opróżnienia lokalu, pomijając informacje, że trwa przed ZKZL postępowanie administracyjne wyjaśniające wysokość zadłużenia oraz wysokość odsetek ustawowych za zwłokę. Skarżący podniósł, że informował Komendanta Wojewódzkiego Policji o stanie sprawy, domagając się zawieszenia postępowania do czasu ustalenia wysokości zadłużenia (sprawa prowadzona przez inny organ) jednak postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendant wydał postanowienie odmowne powołując się między innymi tym razem na ustawę o Policji i nie reagując na złożone zażalenie co do meritum. Skarżący wyjaśnił, że nie ma innego lokalu mieszkalnego, nieruchomości zabudowanej, nie zalega już na rzecz ZKZL, a rozwiązanie umowy najmu nastąpiło na skutek braku możliwości porozumienia pomiędzy dysponentem a zarządcą lokalu z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz przepisów prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i umożliwienie dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu przez niego i jego rodzinę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 3a ustawy o Policji. Zgodnie zaś z tymi przepisami decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, tj. lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się również, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Stosownie zaś do treści art. 95 ust. 4 ww. ustawy decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że zajmowany przez skarżącego lokal został mu przydzielony na podstawie decyzji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...]. Przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji Policji, a jego dysponentem jest [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. W związku z powyższym, niewątpliwie lokal mieszkalny, który zajmuje skarżący należy do kategorii mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, czyli jest lokalem będącym w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Bezsporne jest również, że w związku z nieuiszczaniem opłat czynszowych i powstaniem w związku z tym zaległości czynszowych, z dniem [...] grudnia 2010 r. skarżącemu oraz jego małżonce została wypowiedziana umowa najmu tego lokalu. Tym samym, zarówno skarżący jak i jego małżonka utracili tytuł prawny do zajmowania przedmiotowego lokalu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że kwestie dotyczące lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali mieszkalnych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi jest właśnie rozdział 8 ustawy o Policji. Zgodnie zaś z zapisem art. 95 ust. 3a ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu wydaje się również, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. W niniejszej sprawie, w związku ze skutecznym wypowiedzeniem skarżącemu umowy najmu lokalu mieszkalnego przez jego właściciela, zaistniała podstawa prawna wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Wydanie takiej decyzji jest zaś obligatoryjne, gdyż przepisy ustawy o Policji zobowiązują właściwy organ do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu w razie wystąpienia przesłanek do wydania takiej decyzji. Wypada także wyjaśnić, że kwestia zasadności wypowiedzenia skarżącemu i jego małżonce umowy najmu przez uprawnionego do tego właściciela znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego, który jak wskazano już wyżej kontroluje jedynie legalność wydanych przez organy Policji decyzji administracyjnych. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest również kwestia wysokości zadłużenia skarżącego z tytułu nieregularnego uiszczania opłat czynszowych, która w konsekwencji spowodowała wypowiedzenie mu umowy najmu zajmowanego przez niego lokalu. Do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji wystarczający jest bowiem fakt zaistnienia przesłanek ustawowych o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 3 czy ust. 3a. Taką przesłankę stanowi zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja ma miejsce wtedy, gdy właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Podejmując decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się ją zaś w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Należy również podzielić pogląd organu odwoławczego, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w związku z oczekiwaniem przez skarżącego na wyrażenie stanowiska w jego sprawie przez Zarząd Komunalnych Zasobów Mieszkaniowych w P. i wyjaśnienie wysokości jego zadłużenia z tytułu zaległości w opłatach czynszowych. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić jeszcze należy, że w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego, zaś sąd administracyjny nie jest władny umożliwić skarżącemu dalsze zamieszkiwanie w spornym lokalu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku.