II GSK 1294/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2499/11 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2499/11 oddalił skargę P. w W. (dalej: P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Marszałek Województwa M. orzekł o ustaleniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi w terminie 14 dni przez P. w W. w wysokości 145.087,99 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] grudnia 2008 r., jako daty pobrania dotacji w nadmiernej wysokości do dnia zapłaty. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: "u.f.p. z 2009 r.", w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Z ustaleń faktycznych organu wynikało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Marszałek Województwa M. przyznał P. w W. status C. I. S. w M. na okres 3 lat. Uchwałą Zarządu Województwa M. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] udzielono P. w W. dotację w kwocie 270.000 zł na pierwsze wyposażenie oraz działalność w okresie pierwszych 3 miesięcy. Porozumienie w spawie przekazania środków zostało podpisane przez P. w W. z Marszałkiem Województwa M. dnia [...] czerwca 2008 r. Z powyższej kwoty 245.776,50 zł przeznaczono na pierwsze wyposażenie, a 24.223,50 zł na działalność. Termin wydatkowania dotacji ustalono do dnia [...] listopada 2008 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. beneficjent zwrócił się do M. C. P. S. o przesunięcie terminu wydatkowania dotacji do dnia [...] grudnia 2008 r. Jednak z uwagi na zbyt późne jego zgłoszenie uwzględnienie żądania nie było możliwe. W dniu [...] grudnia 2008 r. P. w W. przedstawił wymagane sprawozdanie, z którego wynikało że na realizację zadania wykorzystano kwotę 124.912,01 zł, w tym 110.841,11 zł na wyposażenie i 14.070,90 zł na działalność. Niewykorzystana część dotacji wyniosła 145.087,99 zł, w tym 134.935,39 zł na wyposażenie i 10.752,60 zł na działalność. W tych okolicznościach zobowiązano beneficjenta do zwrotu niewykorzystanej części dotacji stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz ust. 6 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. w zw. z § 7 ust. 2 porozumienia z dnia [...] czerwca 2008 r. jako pobranej w nadmiernej wysokości, ponieważ wskutek wcześniejszej wymiany korespondencji należność ta nie została zwrócona dobrowolnie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. w W., stwierdzając, że otrzymaną dotację wykorzystano zgodnie z przeznaczeniem, co wykazano w przedłożonym sprawozdaniu. Nie zaistniał fakt jej pobrania w nienależnej wysokości, a jedynie rzeczywiste koszty okazały się niższe od szacunkowych. Zatem pozostała kwota dotacji stanowi oszczędność. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2011 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, że z obowiązującego w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji art. 145 i 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: "u.f.p. z 2005 r.", wynikało, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie właściwy organ obowiązany był w drodze decyzji określić kwotę podlegającą zwrotowi oraz termin naliczania odsetek. Aktualnie problematykę tę reguluje art. 169 u.f.p. z 2009 r. SKO wyjaśniło, że za dotację pobraną w nadmiernej wysokości uznaje się dotację otrzymaną w wysokości wyższej niż określona w przepisach lub umowie albo wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Niewykorzystanie dotacji w otrzymanej wysokości uznaje się w części niewykorzystanej za pobraną w nadmiernej wysokości. Stwierdziło następnie, że pomiędzy stronami nie istnieje spór co do tego, że dotacja nie została wykorzystana w terminie, tyle że P. w W. "zaoszczędzone" środki chciałby wykorzystać na dalszą działalność. Stanowisko takie nie znajduje jednak podstawy prawnej. Natomiast zasadnie zarzucana przez stronę wadliwość uzasadnienia decyzji Marszałka Województwa M. nie miała wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W skardze do WSA w W. P. w W. zarzucił naruszenie art. 113 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów u.f.p. z 2009 r., podczas gdy zastosowanie znaleźć powinna u.f.p. z 2005 r., a w dalszej kolejności naruszenie art. 145 i 146 ust. 1 i 3 u.f.p. z 2005 r. przez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na art. 169 u.f.p. z 2009 r. Sformułowano również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", przez nie wskazanie w osnowie decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzytoczenie i niewyjaśnienie jej w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. WSA w W. oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podał, że okolicznością niesporną jest fakt niewykorzystania przez P. w W. części otrzymanej dotacji w terminie określonym w porozumieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Przez to kwota 145.087,99 zł to środki dotacji pobrane w nadmiernej wysokości. Natomiast kwestią sporną było to, czy oparcie rozstrzygnięcia na przepisach u.f.p. z 2009 r., podczas gdy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.f.p. z 2005 r., miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji ustalił, że Marszałek Województwa M. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznał P. status C. I. S. w M. na okres 3 lat. Na mocy przepisów art. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143 ze zm.) przyznano stronie skarżącej dotację na pierwsze wyposażenie i na działalność przez okres pierwszych 3 miesięcy. Następnie Sąd podał, że stosownie do art. 190 u.f.p. z 2005 r. do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) stosowało się odpowiednio art. 145 i 146 tej ustawy. Wynikało z nich, że dotacje udzielone z budżetu j.s.t., a pobrane w nadmiernej wysokości, podlegały w tej części zwrotowi do budżetu j.s.t. wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie organ udzialajacy dotacji wydawał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczano odsetki. Natomiast w u.f.p. z 2009 r. odpowiednikiem przepisów jest art. 169 i zagadnienie zwrotu dotacji uregulowano w nim w sposób tożsamy do poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Obecna regulacja nie przewiduje tylko trzyletniego okresu wykluczenia z prawa otrzymania dotacji, co jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe WSA w W. uznał, że w systemie prawa istniała podstawa do wydania przez organy poddanych kontroli Sądu decyzji. Wprawdzie, z uwagi na art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, organy wadliwie zastosowały przepisy u.f.p. z 2009 r., to jednak z uwagi na tożsamą treść obecnej regulacji względem obowiązujących poprzednio art. 146 i 146 u.f.p. z 2005 r., wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Nie można było zatem uznać, że decyzje wydano bez podstawy prawnej. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. wniósł P. w W., zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wyrokowi temu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 113 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów u.f.p. z 2009 r.; 2. art. 145 i 146 ust. 1 i 3 u.f.p. z 2005 r. przez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na art. 169 u.f.p. z 2009 r.; II. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania w oparciu o błędną podstawę prawną, co miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., w tym przytoczenie wszystkich znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zastosowanie w sprawie znaleźć powinny przepisy u.f.p. z 2005 r. Pomimo jednak tego, że dotacji udzielono stronie przed 1 stycznia 2010 r., zastosowano w sprawie u.f.p. z 2009 r. Powołanie zaś błędnej podstawy prawnej w ocenie skarżącego kasacyjnie wprowadziło go w błąd co do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, a przez to uniemożliwiło obronę swoich praw. Wskazany błąd miał również uniemożliwić kontrolę instancyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna P. w W. jest nieuzasadniona, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi nie stwierdzono podstaw skutkujących nieważnością postępowania, dlatego NSA mógł rozpoznać merytorycznie skargę kasacyjną. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna podnosi zarzuty wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko przy przyjęciu, że w tym zakresie Sąd I instancji nie naruszył prawa można dokonać oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna jako naruszenie przepisów postępowania stawia wyrokowi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegający na nieuchyleniu decyzji objętej skargą w sytuacji, gdy decyzja wydana została o błędną podstawę prawną. Takie działanie Sądu I instancji miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w ten sposób odpowiada wymogom formalnym, jednak merytorycznie jest nietrafny. W sprawie niewątpliwie decyzja organu I instancji wskazywała błędną podstawę prawną, w tym znaczeniu, że powoływała przepisy u.f.p. z 2009 r. SKO wytknęło ten błąd jednak nie uchyliło decyzji Marszałka Województwa M. WSA w W. rozpoznając skargę stwierdził, że ten rodzaj naruszenia nie może być podstawą jej uwzględnienia, gdyż nie można przyjąć, że skarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej skoro w dniu orzekania istniały identyczne przepisy u.f.p. z 2005 r., które miały zastosowanie w sprawie, a ze względu na treść art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych należało stosować przepisy dotychczasowe, a więc u.f.p. z 2005 r. Stanowisko Sądu I instancji jest poprawne. Decyzja SKO będąca przedmiotem skargi wydana została z naruszeniem prawa art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję Marszałka i wskazując poprawne przepisy prawa orzec o ustaleniu kwoty zwrotu dotacji. Takie działanie jest nakazem wypływającym z treści art. 138 § 1 k.p.a. oraz istoty postępowania odwoławczego, które powinno eliminować wszelkie uchybienia w zakresie prawa materialnego i procesowego. Wskazany błąd nie zmienia jednak istotny sprawy, gdyż w u.f.p. z 2005 r. i u.f.p. z 2009 r. istnieją tożsame regulacje dotyczące zwrotu dotacji, zatem Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył prawa, w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarga może być uwzględniona, ze względu na naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie takiego wpływu nie było, co Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, a NSA akceptuje to stanowisko. Z tego więc powodu zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w jej pkt II. nie mógł odnieść skutku prawnego, dodatkowo także dlatego, że Sąd I instancji nie wskazywał jako podstawy własnego orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż oddalił skargę. Zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc art. 145 i 146 ust. 1 i 3 u.f.p. z 2005 r. polegający na niezastosowaniu tych przepisów ze względu na treść art. 113 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających do u.f.p. z 2009 r. W pierwszej kolejności strona nie wskazuje naruszenia przepisów regulujących postępowanie kontrolne prowadzone przez Sąd I instancji, a odwołuje się do przepisów stosowanych przez organ administracji. Tych przepisów WSA w W. nie naruszył, bo ich nie stosował. Sąd tylko kontrolował ich stosowanie przed organami. Po drugie, Sąd I instancji poprawnie przyjął, że w chwili orzekania przez organy istniała materialnoprawna podstawa do wydania orzeczenia, które było objęte skargą, zatem błąd nie dotyczył braku podstawy prawnej ale błędnego jej wskazania w decyzji jako akcie stosowania prawa. Jednak ta wada nie może być rozważana jako naruszenie prawa materialnego, gdyż jest to naruszenie przepisów postępowania, a takim zarzutem nie można wykazać trafności podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.