II SA/Wa 541/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spraw.) Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy - oddala skargę - Szef Służby Celnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją nr [...], utrzymał w mocy akt mianowania T.G. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), mianował T.G. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Od aktu mianowania strona złożyła w dniu [...] czerwca 2010 r. odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w ust. 2-6 art. 223. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność mianowania strony organ podniósł, że domaga się ona mianowania na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej przywołując treść art. 223 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Jednak zdaniem organu ten przepis w przypadku T.G. nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej T.G. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez skarżącego stopień służbowy [...], nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...] Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie odwołującego na stopień w korpusie [...] Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych T.G. wynika bowiem, iż w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. pełnił obowiązki kierownika zmiany w Oddziale Celnym w [...], natomiast w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. - obowiązki kierownika referatu w Oddziale Celnym w [...]. Jednak przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie [...] Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji mając na uwadze, że we wskazanym okresie odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć w jego przypadku zastosowania. Trudno zgodzić się z argumentacją odwołującego, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich: czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy; czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz, czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów, sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić, albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne, czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2. Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Szef Służby Celnej podkreślił, że odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby zaś do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Organ podkreślił jednocześnie, że przywołane przez skarżącego orzeczenia dotyczące interpretacji użytego w ustawie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wydane zostały w odniesieniu do spraw, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne niż w niniejszej sprawie, z tych względów brak jest uzasadnienia do przyjęcia analogicznej interpretacji tego określenia w odniesieniu do ustawy o Służbie Celnej. Natomiast odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego wydania aktu mianowania w formie pisma bez zachowania formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż o tym, że mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ogłoszonym w dniu 3 listopada 2010 r. Wcześniej natomiast ugruntowany był pogląd, że mianowanie na stopień służbowy, jako niemieszczące się w katalogu spraw objętych art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, stanowiąc wyraz podległości służbowej funkcjonariuszy celnych względem przełożonych i będąc aktem z zakresu wewnętrznej sfery działań Służby Celnej. Wobec powyższego, wbrew zarzutom odwołania, brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej formy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów art. 104 k.p.a. W dniu [...] lutego 2011 r. skargę na powyższą decyzję złożył przez swojego profesjonalnego pełnomocnika T.G.. Skarżący zarzucił organom orzekającym w sprawie naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na skutek jego błędnej wykładni w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko ..." oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcia " ...przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko ....". Skarżący zaznaczył, że w działaniach organów administracji publicznej wykładnia językowa powinna odgrywać rolę podstawową. Dokonując zaś wykładni językowej tekstu prawa administracyjnego, należy przypisać mu takie znaczenie, jakie ma on w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. W ocenie skarżącego treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w świetle jego wykładni gramatycznej, nie może tworzyć przesłanki warunkującej istnienie podstawy do mianowania na stopień w korpusie [...] Służby Celnej poprzez wskazanie konieczności zaistnienia wskazanej przesłanki tylko w dniu wejścia w życie ww. ustawy, to jest na dzień 31 października 2009 r. Także treść innych przepisów ww. ustawy nie daje podstaw do twierdzenia, że ustawodawca nadał wyrażeniu " ... przed dniem wejścia w życie ustawy..." użytemu w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 inne znaczenie prawne, niż jego znaczenie wynikające z powszechnego rozumienia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego skarżący podkreślił, iż zakreślenie kryteriów czasowych w przepisach prawa, powinno być jednoznacznie wskazane w treści danego aktu, zatem jeżeli przepis mówi jedynie o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Jego zdaniem wykładnia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", dokonana przez organ oznacza natomiast stworzenie pozaustawowego kryterium nakazującego okres przed wejściem w życie ustawy traktować wyłącznie, jako okres trwający w dniu jej wejścia w życie lub też, jak określa to w sposób niedookreślony organ II instancji, jako okres trwający w czasie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził wykładni językowej spornego przepisu, lecz podjął jedynie próbę jego wykładni celowościowej. Przytoczone argumenty wykładni celowościowej, w ocenie skarżącego, nie stanowią jednak podstawy do przyjęcia wskazanego przez organ II instancji znaczenia tego przepisu. Powołane przez organ II instancji argumenty nie przedstawiają bowiem okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady interpretowania znaczenia wskazanego przepisu zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w języku potocznym. W konkluzji skarżący podniósł, iż skoro ustawodawca nie ograniczył zakresu czasowego przesłanki zajmowania stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnienia obowiązków na tym stanowisku, jedynie do dnia 31 października 2009 r., to znaczy, że spełniał przesłanki z art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. W związku z tym, decyzja Szefa Służby Celnej oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niezastosowaniu w sprawie powołanego przepisu ustawy o Służbie Celnej, które to naruszenie w oczywisty sposób miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga T.G. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową. Skarżący, który w okresie od [...] listopada 2004 r. do [...] grudnia 2004 r., a więc w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., pełnił obowiązki na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy, nie spełniał tym samym wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...], odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.