II SA/Wa 2715/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wezwanie do opróżnienia, opuszczenia i wydania zajmowanego lokalu pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz K. J. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] zobowiązał K. J. (dalej jako skarżąca) do opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] , w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją nr [...] z [...] października 2008 r., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Upomnieniem nr [...] z [...] października 2009 r., skarżąca została wezwana do wykonania obowiązku opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami i przekazania dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w [...] , w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykwaterowania skarżącej z lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] , zgodnie z załączonym tytułem wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2009 r. i prawomocną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Pismem z 17 sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił skarżącą i wierzyciela o wszczęciu postępowania, w trybie egzekucji administracyjnej, w przedmiocie zwolnienia przez skarżącą ww. lokalu mieszkalnego i wydania go wierzycielowi. 25 marca 2010 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczące zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] oddalił ww. zarzut. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] nie uwzględnił zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 143 § 1 pkt. 2, art. 64a § 1 ust. 2 pkt c ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 38 ust. 2 i art. 45 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) wezwał skarżącą wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi z nią osobami do opróżnienia, opuszczenia i wydania na rzecz wierzyciela – Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] – zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Pismem z 2 sierpnia 2011 r. skarżąca wniosła do Ministra Obrony Narodowej zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] , wskazując, iż przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego było zadłużenie czynszowe na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podniosła zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż dokonała częściowej spłaty zadłużenia i obecnie dokonuje wpłat na konto wierzyciela. Zaznaczyła nadto, że złoży również wniosek o rozłożenie płatności zaległości na raty, a zatem zachodzić będzie kolejna podstawa zarzutu z art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Minister Obrony Narodowej, postanowieniem nr [...] z [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, a także art. 268a k.p.a. oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] . Organ podniósł, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Takiego prawa nie ma również organ odwoławczy. Podstawą wzruszenia postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji mogłoby być jedynie działanie sprzeczne z przepisem art. 29 § 2 ww. ustawy. Jednakże organ odwoławczy nie dopatrzył się takiego uchybienia. Odnosząc się natomiast do zarzutów z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ wskazał, że powinny one być skierowane do Wojewody [...] . W świetle obowiązujących przepisów Minister Obrony Narodowej jest bowiem organem egzekucyjnym drugiej instancji. Ponadto organ podkreślił, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowią odrębny środek zaskarżenia i nie mogą być rozpatrywane w trybie zażalenia na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego i wydania go na rzecz wierzyciela. Pismem z 3 listopada 2011 r. K. J. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z [...] września 2011 r, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] , a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż dokonała już częściowej spłaty istniejącego zadłużenia czynszowego, co w jej ocenie oznacza, że czyni zadość swojemu obowiązkowi spłacając przedmiotowe zadłużenie. W związku z tą okolicznością ewentualne wykonanie przedmiotowej decyzji wiązałoby się – w ocenie skarżącej – z naruszeniem zasad współżycia społecznego. Podniosła ponadto, że przedmiotowy lokal jest jedynym miejscem, gdzie może mieszkać, nie ma ona bowiem innych możliwości mieszkaniowych. Zdaniem skarżącej, nie można więc przedkładać rygorystycznego stosowania prawa nad najbardziej istotne dla każdego człowieka dobra, w tym przypadku zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności przedmiotowej skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1790/10 zwrócić należy uwagę, że jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie ustanawia prawa podmiotowego do mieszkania, niemniej jednak określa zadania Państwa dotyczące sfery mieszkalnictwa, poprzez wskazanie wartości, które ustawodawca jest zobowiązany chronić. Wynika to z art. 75 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o obowiązku władz publicznych prowadzenia takiej polityki, która sprzyjać ma zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności, wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieraniu działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Powstrzymanie się ustrojodawcy od sformułowania prawa do mieszkania, jako prawa podmiotowego, jest traktowane w doktrynie jako wyraz realizmu Konstytucji (por. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 75, Warszawa 2003, s. 2). Jako kategoria konstytucyjna, nie istnieje również "prawo do lokalu" jako takiego, istnieje natomiast "ochrona praw lokatorów", o której mowa w art. 75 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten nakłada na ustawodawcę obowiązek wydania przepisów ustawowych, zapewniających taką ochronę. Pojęcie "lokatora", jak zwraca się uwagę w literaturze, należy rozumieć szeroko. Sytuacja prawna lokatora jest wyznaczona przez typ uprawnienia, jakie mu przysługuje do zajmowanego lokalu. Uprawnienia te można zaliczyć do "innych praw majątkowych", w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że w płaszczyźnie prawa materialnego ochrona praw lokatorów opierać się będzie przede wszystkim o ten przepis, jako że ustanawia on prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej (por. L. Garlicki, Konstytucja ...). W przypadku lokatorów zajmujących lokale pozostające w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ich sytuacja może być różna w zależności od tego, komu przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu (członkowie rodziny żołnierza zawodowego), i w jakim trybie doszło do jego nabycia, ewentualnie, gdy przyznane uprawnienie wygasło, etc. Niezależnie jednak od tego, należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie, kształtowanym w oparciu o przepisy obowiązującej Konstytucji, szeroko wypowiadał się na temat ochrony praw nie tylko najemców, ale także innych lokatorów. Wskazywał bowiem, że prawo do mieszkania umożliwia realizację godności ludzkiej, a w związku z tym standard ochrony tego prawa powinien być wysoki. Zdaniem Trybunału, ochrona prawa najemców i lokatorów powinna być wzmocniona możliwością skorzystania z prawa do sądu. Obowiązek zapewnienia minimalnego standardu ochrony interesów lokatorów wynika z podstawowych założeń aksjologicznych polskiego systemu prawnego – w szczególności niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji), zaś jednym z podstawowych obowiązków władzy publicznej jest prowadzenie właściwej polityki mieszkaniowej, popieranie starań obywateli o mieszkanie, a także tworzenie publicznego zasobu mieszkaniowego i gospodarowanie nim, co wynika z przywołanego już art. 75 ust. 1 Konstytucji. Natomiast art. 75 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ochronę praw lokatorów ma określać ustawa. Regulacja ta jest wskazówką co do preferowanego przez ustrojodawcę sposobu rozwiązywania konfliktu interesów lokatorów oraz właścicieli lokali, którzy przecież także korzystają z konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r. o sygn. akt P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz z 19 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 4/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 maja 2006 r. o sygn. akt SK 51/05 (OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58) podkreślił, że ustawodawca, kierując się dyrektywami wynikającymi nie tylko z art. 75, ale również z art. 2, art. 20, art. 21, czy też art. 64 Konstytucji, powinien zmierzać w kierunku ukształtowania interesów właścicieli lokali oraz lokatorów w sposób minimalizujący ewentualne antagonizmy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r. o sygn. akt P 11/98). Z powyższych wywodów wynika to, iż skoro ochrona lokatorów ma genezę konstytucyjną, a z kolei zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jest zadaniem Państwa, to wadliwe jest posługiwanie się przez ustawodawcę instrumentami budzącymi wątpliwość co do rzetelnej i efektywnej możliwości sprawdzenia i kontroli procedury, czy zamiar ustawodawcy jest realizowany poprawnie. Jeśli utrata prawa jest automatyczna, to nie ma tu miejsca ani na kontrolę, ani na gwarancje o charakterze proceduralnym, gdyż w jednym podmiocie prawa zbiegają się funkcje sędziego i egzekutora zainteresowanego wynikiem sprawy. Ewentualna dotkliwość następstw wobec lokatorów jest zaś bardzo duża i w warunkach polskich jest w praktyce nie do odwrócenia, co oznacza, że prawodawca nie powinien się posługiwać takim automatyzmem w regulowaniu majątkowego prawa do mieszkania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 marca 2008 r. o sygn. akt K 32/05 (OTK-A 2008/2/27) uznał, że opróżnianie lokali należących do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie egzekucji administracyjnej nie zapewnia skutecznej ochrony lokatorom, którzy takie lokale zajmują bez tytułu prawnego. Tryb egzekucji administracyjnej może być bowiem dokonywany arbitralnie, wszak wierzyciel jest zarazem podmiotem samodzielnie wystawiającym tytuł egzekucyjny. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, należałoby zatem zapewnić podmiotom stosunku cywilnoprawnego ochronę charakterystyczną dla tej gałęzi prawa. Zgodnie z tym rozumowaniem, opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Dzięki temu standard ochrony lokatorów zajmujących mieszkania WAM byłby wysoki. Chociaż Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 17 marca 2008 r. nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów dotyczących opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego, gdyż przepisy te nie były objęte przedmiotem jego rozpoznania, niemniej jednak w sposób jednoznaczny wyraził swoje stanowisko, kwestionując stosowanie wobec tych osób trybu egzekucji administracyjnej, która powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie ich sytuacji względem sytuacji innych najemców, mogących korzystać z ochrony, jaką zapewniają im przepisy o ochronie praw lokatorów, zważywszy że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dłużnik może jedynie zgłaszać zarzuty i wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru. Jednak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym trybie jednostka jest pozbawiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu, oznacza to, że podstawa prawna dotycząca opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących je bez tytułu prawnego sama w sobie mogła prowadzić do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja ta wydana została wobec braku tytułu prawnego do lokalu). Jednakże z uwagi na niemożność egzekwowania takiej decyzji w trybie administracyjnym, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny, właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien zrezygnować z podejmowania decyzji w tym zakresie na rzecz powództwa, z jakim może wystąpić do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Taki wniosek wypływa także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 1994 r. o sygn. akt IV SA 791/93 (publ. OSP nr 7-8/1996, poz. 130), w którym stwierdzono, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Wartość, jaką jest ochrona praw lokatorów i obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że opróżnienie lokalu przez osobę, zamieszkującą lokal mieszkalny WAM bez tytułu prawnego, powinno następować w drodze sądowej. Wówczas jednostka jest lepiej chroniona, a regulacja dotycząca opróżnienia lokali w trybie egzekucji cywilnoprawnej ułatwia jednostce korzystanie z instrumentów ochrony przed bezdomnością. W rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny zatem odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W wyroku z 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1966/11, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym, NSA wyraził jednoznaczne stanowisko, iż "właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej na rzecz powództwa do sądu powszechnego w trybie przepisów ustawy kodeks postępowania cywilnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego". Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że środek zastosowany przez ustawodawcę, a więc opróżnienie lokalu w drodze administracyjnoprawnej, jest w stanie doprowadzić do zamierzonego celu uzyskania mieszkań na zakwaterowanie Sił Zbrojnych RP. Osoby pozbawione tytułu prawnego do zajmowania lokali mieszkalnych, które znajdują się w zasobie WAM, zostaną wykwaterowane, przez co opuszczone przez nie mieszkania będą przeznaczone na zakwaterowanie żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Jest to środek, który w sposób skuteczny i szybki pozwoli zrealizować cel ustawy. Jednak cel ten nie musi być realizowany jedynie w drodze administracyjnoprawnej, wszak istnieje inna forma opróżnienia lokalu, zapewniająca jednostce gwarancje sądowej ochrony, która jest szersza od tej, wynikającej z trybu egzekucji administracyjnej. Wobec tego wojskowy organ mieszkaniowy nie może kierować sprawy do postępowania egzekucyjnego w administracji z pominięciem fazy sądowego postępowania rozpoznawczego, gdyż narusza to prawo do mieszkania, które chronione jest na poziomie konstytucyjnym. Przedstawione rozważania znajdują potwierdzenie w obowiązującym stanie prawnym, wszak do ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) z dniem 1 lipca 2010 r., mocą art. 1 pkt 29 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 mówi, że w sprawach takich, jak niniejsza, opróżnienie lokalu mieszkalnego WAM następuje w trybie powództwa cywilnego. Data wejścia w życie ustawy zmieniającej wskazuje, że przepis ten zaczął obowiązywać jeszcze przed podjęciem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, a wobec tego winien być uwzględniony przez organy, czego jednak nie uczyniono. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej – co warto podkreślić – przepis ten dotyczy "spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi", a więc odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie zaś w drodze postanowień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podejmowanych w trybie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie postanowień. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.