I OZ 348/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Skarbu Państwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SO/Wa 8/12 w przedmiocie wymierzenia Ministrowi Skarbu Państwa grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność tego organu z zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy postanowienia z dnia 13 kwietnia 2012 r. na wymierzył Ministrowi Skarbu Państwa grzywnę w wysokości [...] zł za nieprzekazanie skargi na bezczynność tego organu z zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W uzasadnienie swego orzeczenia Sąd podnosił, że S. w dniu [...] lutego 2012 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Ministrowi Skarbu Państwa grzywny w kwocie [...] zł za nieprzekazanie skargi z dnia [...] grudnia 2011 r. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wymierzając organowi grzywnę Sąd uznał, że pomimo wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i art. 54 § 1 P.p.s.a obowiązku organ nie przesłał do sądu w przepisanym terminie skargi na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią. Sąd zwrócił uwagę, że wskazana skarga wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2011 r., a zatem ostatnim dniem terminu do przekazania skargi wraz z odpowiedzą na skargę i aktami sprawy, był dzień [...] grudnia 2011 r. Tymczasem organ przekazał ją Sądowi w dniu [...] marca 2012 r., a zatem 86 dni po upływie wskazanego terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie miało zatem przede wszystkim charakter "restrykcyjny", co pozostawało w zgodzie z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno - podmiotowy, gwarancyjny charakter. Ustalając wysokość grzywny na kwotę [...] zł Sąd stwierdził, że wziął pod uwagę okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, a także fakt, że w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ nie wyjaśnił w żaden sposób przyczyn zaistniałego opóźnienia, wskazując jedynie przyczyny opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd odnosząc się również do samej instytucji grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. wywodził, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie należało wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd podkreślił przy tym, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku w tym przedmiocie. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny. Do jej wymierzenia wystarczało zatem niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Minister Skarbu Państwa w złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu – wnosząc o jego uchylenie i oddalenia wniosku - podnosił, że – wbrew twierdzeniom Sądu - wyjaśnił przyczyny zaistniałego opóźnienia. W odpowiedzi na wniosek wskazał bowiem, że dnia [...] grudnia 2011 r. (z chwilą wniesienia skargi na bezczynność) powziął wiadomość o złożeniu wniosku o udostępnienie informacji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Brak reakcji na w/w wniosek wynikał z okoliczności braku jego wpływu na konto Ministra. Po wpływie skargi na bezczynność organ odniósł się merytorycznie zarówno do złożonej przez S. skargi na bezczynność jak również do samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądane przez niego opinie nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Ministra, w sytuacji gdy S. miało wątpliwości co do sposobu załatwienia wniosku lub też skargi na bezczynność, mogło skontaktować się z organem celem ustalenia stanu sprawy, co skutkowałoby szybszym podjęciem czynności przez organ, który błędnie zakwalifikował pismo strony z dnia [...] grudnia jako skargę powszechną i ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał też, że aktualnie przesłał skargę na bezczynność wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, a zatem zrealizował nałożony na niego obowiązek w tym zakresie niezwłocznie po zorientowaniu się w zaistniałej sytuacji. Skarżący kwestionował również, że Sąd bezzasadnie ograniczył funkcję grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. do jej represyjnego aspektu. Podkreślił również, że samo wymierzenia w/w grzywny nie ma charakteru obligatoryjnego. Sąd zatem mógł, ale nie musiał, ją wymierzyć. Wskazany przepis - zdaniem Ministra – ma przede wszystkim na celu wyegzekwowania realizacji nałożonego na niego obowiązku. Rozpoznając tego rodzaju wniosek Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego z chwili orzekania, a zatem uchybienie terminowi do przekazania skargi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny jeżeli, mimo opóźnienia, organ przekazał ją sądowi. Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki pominął również znaczenie złożonych przez organ wyjaśnień opierając się wyłącznie na fakcie uchybienia terminu o przekazania skargi. Ponadto cel dyscyplinujący został już zrealizowany. Organ stwierdził także, iż zaistniała sytuacja ma charakter wyjątkowy, bowiem Minister rocznie udziela odpowiedzi na kilkaset skarg w ustawowym terminie. Sąd Wojewódzki nałożył ponadto grzywnę w wysokości czterokrotnie wyższej nie o to wnioskowało s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Marginalnie należy wskazać, że ustawodawca w cytowanym art. 55 § 2 P.p.s.a. wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jednakże biorąc pod uwagę, że zgodnie art. 21 o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 powołanej ustawy, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Odrębności wskazane w art. 21 dotyczą wyłącznie terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę oraz terminu jej rozpatrzenia. Okoliczności sprawy, jak i argumentacja podniesiona przez skarżącego w zażaleniu nakazuje uznać prawidłowym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zaskarżonym przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniu. Odnosząc się do samej grzywny wymierzonej na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. należy zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Bez znaczenia zatem pozostaje, że organ przesłał nie tylko odpowiedź na skierowany do niego wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r., ale również samą skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, czego skarżący nie kwestionuje, organ przekazał sądowi skargę S. z uchybieniem piętnastodniowego terminu wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wymierzył grzywnę Ministrowi Skarbu Państwa. Na wymierzenie organowi grzywny nie mają przy tym wpływu okoliczności dotyczące kwestii złożenia oraz rozpoznania wniosku S. o udostępnienie informacji publicznej oraz ustosunkowania się przez organ do samej skargi na bezczynność. Nie wpływa to bowiem w żadnym stopniu na fakt nieprzekazania pisma wniesionego w dniu [...] grudnia 2011 r. do organu w przepisanym do dokonania tej czynności terminie. Podkreślenia przy tym wymaga, iż sposób oznaczenia przez S. skargi na bezczynność organu oraz jej osnowa pozwalają w sposób niebudzący wątpliwości ustalić charakter pisma, dlatego też nie mogła stanowić usprawiedliwienia okoliczność potraktowania go przez Ministra jako skargi powszechnej, czy też kolejnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie mają przy tym jakiegokolwiek znaczenia intencje, jakimi kierował się organ przy interpretacji treści w/w pisma, skoro nie wyłączają one jego winy w niedochowaniu terminu do przekazania skargi sądowi administracyjnemu. Podkreślenia również wymaga, iż wbrew wyrażonemu w zażaleniu stanowisku, Sąd I instancji wziął pod uwagę wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzeni grzywny. Nie miały one jednak istotnego znaczenia bowiem – jak słusznie zauważono – odnosiły się one zasadniczo do samego wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie obejmowały zaś okoliczności usprawiedliwiających nieprzesłanie skargi na bezczynność w przepisanym terminie. Również wskazane przez organ przyczyny uchybienia terminu w postaci dużej liczby pism i skarg wnoszonych przez skarżącego nie usprawiedliwiają opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, gdyż organ ten zobowiązany jest tak zorganizować pracę urzędu, aby tego rodzaju sytuacjom zapobiegać. Należy również zauważyć, że organ spóźnił się z przesłaniem skargi prawie trzy miesiące, co uzasadniało wymierzenie grzywny w tak znacznej wysokości. Z przytoczonych względów wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest adekwatna do stopnia naruszenia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni od jej otrzymania. Nie ma przy tym znaczenia, że sam wnioskodawca wnosił o wymierzenia grzywny w wymiarze czterokrotnie mniejszym niż orzeczony. Sąd Wojewódzki nie jest bowiem związany żądaniem strony w tym zakresie. Może zatem sam swobodnie decydować o jej wysokości uwzględniając wyłącznie ustalone w art. 156 § 6 P.p.s.a granice, w jakich grzywna ta może zostać wymierzona. Także wyłącznie w gestii Sądu leżała możliwość skorzystania z określonego w art. 55 § 1 P.p.s.a środka, które – w świetle zaprezentowanych okoliczność – było uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.