I OSK 2606/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/11 w sprawie ze skargi L.M., K.M., A.D., M.D., R.T., K.T. i E.D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. i K. M., A. i M. D., R. T., K. T. i E. D., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] lipca 2000 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] marca 2000 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: W wyniku wniosku z 23 stycznia 1996 r. H. M., U. Z. i S. M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w Bełchatowie Kierownik Urzędu Rejonowego w Bełchatowie, decyzją z [...] lipca 1996 r. nr [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonych działek, a co do innej części odmówił zwrotu, zaś Wojewoda Piotrkowski, decyzją z [...] września 1996 r. nr [...] uchylił tę decyzję i orzekł co do istoty sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z 18 listopada 1997 r. II SA/Łd 1554/96 uchylił decyzję Wojewody, Wojewoda z kolei decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego. Na skutek zmiany przepisów sprawa została przekazana do rozpoznania Staroście Bełchatowskiemu. Organ ten decyzją z [...] marca 2000 r., wskazaną na wstępie, orzekł o zwrocie na rzecz H. M., U. Z. i S. M. działek o numerach – 340/43, 340/40, 352/20, 528/19, 529/4, 268/12 oraz części działek 340/32 i 340/34, a odmówił zwrotu działek 340/42, 340/14, 340/17, 528/18, 348, 351, 528/8, 528/7, 528/6, 352/9, a Wojewoda Łódzki utrzymał tę decyzję w mocy, decyzją z [...] lipca 2000 r., również wskazaną na wstępie. Zwrot nieruchomości został uzasadniony tym, że działki służą jako zaplecze i dojście do prywatnych pawilonów handlowych, parking strzeżony dzierżawiony przez osobę fizyczną, a celem wywłaszczenia miał być parking, zieleń i ciągi komunikacyjne, zaś odmowa zwrotu tym, że część działek wykorzystano na cel wywłaszczenia – ulice, chodniki, zieleń, zaś część została sprzedana osobom fizycznym, a ich prawa ujawnione w księgach wieczystych. Zarząd Miasta Bełchatów wniósł skargę na tę decyzję, zarzucając, że zwrot pozbawi właścicieli pawilonów możliwości dojścia do tych obiektów, z parkingu korzystają mieszkańcy osiedla, a oddanie działek stanowiących współwłasność osób fizycznych – właścicieli pawilonów i Miasta spowoduje niejasną sytuację prawną. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wyrokiem z 11 kwietnia 2001 r. II SA/Łd 1322/00 oddalił tę skargę, stwierdzając, że dojście do pawilonów jest możliwe poprzez ustanowienie drogi koniecznej, że zwrot nie przekreśla możliwości korzystania z parkingu strzeżonego, a sytuacja co do działki objętej współwłasnością jest poza interesem prawnym Miasta i uznając za zgodne z prawem decyzje w przedmiocie zwrotu, tak co do działek zwróconych, jak i w zakresie odmawiającym zwrotu. Wnioskami z 16 lipca 2009 r., 14 października 2009 r., 21 stycznia 2010 r. A. i M. D., Z.Z. i wnioskiem z 27 sierpnia 2009 r. R. T., K. T., K. i L. M., E. D., M. i A.W. i J.S. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podkreślając brak dojścia do pawilonów handlowych, których są właścicielami na działkach sąsiadujących ze zwróconymi, jak też wskazując na wybudowanie przez nich na działkach zwróconych sieci kanalizacyjnej, wodociągowej do pawilonów. Wskazanymi na wstępie decyzjami z [...] lutego 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z 11 kwietnia 2001 r. oddalający skargę na te decyzje i powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, wiążącą z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Skargę na decyzję Ministra wnieśli L. i K. M., A. i M. D., R. T., K. T., E. D. zarzucając, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z 11 kwietnia 2001 r. nie znał wszystkich okoliczności sprawy – przebieg przez działki zwrócone sieci infrastruktury wybudowanej przez nich do pawilonów, zadaszenia pawilonów częściowo znajdują się nad działkami zwróconymi – nie uwzględnił, że zwrot spowoduje konflikty, a skupił się jedynie na art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto, że zwrot działek we współwłasności naruszał prawo, bo na nich zrealizowano cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżących, Minister nie ma racji, że ten wyrok Naczelnego Sądu zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd uznał skargę za uzasadnioną, a w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 2012 r. w części pierwszej rozważań powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, przytaczając in extenso obszerne fragmenty jej uzasadnienia, w wyniku tego stwierdził, że Minister Infrastruktury przedwcześnie wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie, nie zbadał bowiem jaki był zakres kontroli decyzji, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z 11 kwietnia 2001 r. W ponownym postępowaniu Sąd zalecił organowi zbadać czy zarzuty skargi Zarządu Miasta Bełchatowa są tożsame z zarzutami skarżących, ustalić czy zachodzi przyczyna niedopuszczalności rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności, czy wkraczają one w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej i w zależności od tego albo odmówić wszczęcia postępowania albo rozpoznać wnioski merytorycznie. Reprezentowany przez radcę prawnego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez wadliwe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, – art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przez przyjęcie, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wydał prawomocny wyrok z dnia 18 listopada 1997 r. rozpatrując jedynie zarzuty Zarządu Miasta Bełchatowa, – art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) w zw. z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przez przyjęcie, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi oddalający skargę nie wiąże w niniejszej sprawie, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o przepisy proceduralne. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sprawie organ i Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z 11 kwietnia 2001 r., iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się na uchwale z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, z którą polemizował Tadeusz Woś i wskazano, że przytacza się obszerne fragmenty tej polemiki z glosy krytycznej do uchwały, a w rezultacie stwierdzono, że Wojewódzki Sąd zobowiązał w istocie organ do kontroli prawomocnego wyroku poprzez ustalenie czy skład orzekający nie naruszył prawa oddalając skargę, a także ustalenia jakie okoliczności legły u podstaw tego prawomocnego wyroku. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej błędnie określono strony postępowania, datę i sygnaturę zaskarżonego wyroku, pismami procesowymi z 30 lipca 2012 r. oraz na skutek wezwania Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2013 r. podano prawidłowe oznaczenie, datę i sygnaturę wyroku. Działający przez radcę prawnego, skarżący w I-szej instancji, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza prawo, uwzględniając skargę, która podlegała oddaleniu. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] lipca 2000 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] marca 2000 r., Minister Infrastruktury powołał się na art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten statuuje zasadę, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, art. 100 dotyczy uchwał Naczelnego Sądu, wydanych przed 1 stycznia 2004 r. i w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Odwołanie się przez Ministra do zasady związania oceną prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu było związane z tym, że ww. decyzja Wojewody i Starosty były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Wyrokiem z 11 kwietnia 2001 r. Naczelny Sąd skargę na decyzje te oddalił, uważając je za zgodne z prawem tak w zakresie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, jak i odmowy zwrotu pozostałej części. Stanowisko Ministra co do związania oceną tego wyroku w sprawie Wojewódzki Sąd uznał za błędne, ale z tą oceną Sądu nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2001 r. rozpoznał sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, te bowiem przepisy regulują kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oddalenie skargi na decyzje w przedmiocie zwrotu oznacza zgodność tych decyzji z prawem, zatem brak w nich wad, które uzasadniałyby ich uchylenie. Skoro decyzje zostały uznane za pozbawione wad, trudno jest mówić o wadach ciężkich, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. takich, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji. Odstąpienie od tej oceny zawartej w prawomocnym orzeczeniu mogłoby mieć miejsce w razie takiej zmiany stanu prawnego czy faktycznego, która czyniłaby to orzeczenie nieaktualnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, w której zawarto tezę, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinna zostać załatwiona przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury nie kłoci się z tą uchwałą. We wniosku o stwierdzenie nieważności o zwrocie, jak i w skardze na decyzje odmawiające wszczęcia postępowania, nie wskazane zostały żadne okoliczności, które mogłyby spowodować dezaktualizację oceny co do braku wad decyzji o zwrocie, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu z 11 kwietnia 2001 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności wynikał w istocie z trudności porozumienia się występujących z tym wnioskiem właścicieli pawilonów handlowych z obecnymi właścicielami zwróconych nieruchomości. Jednak kwestia ta, wynikłego ze zwrotu sporu, jest poza przesłankami z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem poza oceną, która była dokonana przez Naczelny Sąd. Art. 137 tej ustawy zawiera przesłanki, które przesądzają o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bądź odmowie zwrotu i tylko wskazanie okoliczności mających związek z tymi przesłankami mogłoby spowodować ewentualne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych. Jak podniesiono, w sprawie takie nie wyniknęły, nadto podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2001 r. wskazał wyraźnie, że są to kwestie, które strony mogą rozwiązać tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W takiej sytuacji Minister nie miał podstaw do odstąpienia od zasady, wyrażonej w art. 99 cyt. wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające... związania oceną prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu, wydanego przed 1 stycznia 2004 r. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że dokonywanie przez organ ustaleń wg wskazań zawartych przez Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku sprowadzałoby się do oceny przez organ prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu, co jednak pozostaje poza uprawnieniami organu administracji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).