I OSK 2771/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1016/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1016/11 oddalił skargę J. S. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego na miesiąc listopad na kwotę 500 zł. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego na dożywianie na miesiąc listopad 2009 r. w kwocie 500 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymało powyższa decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 963/10 uchylił ww. decyzję wskazując na sprzeczność osnowy decyzji z jej uzasadnieniem. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, uwzględniając treść powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach ponownie utrzymało zaskarżoną decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że dokonując analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił stronie podstawy świadczenia w wysokości niższej niż skala żądań skarżącej. Ponadto organ zauważył, że łączna wysokość pomocy udzielonej przez ośrodek pomocy społecznej w miesiącu listopadzie 2009 r. wyniosła 807 zł, a więc jest wyższa niż najniższa emerytura, co pozwala skarżącej, w opinii organu, na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. Niezgadzając się z takim rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze opisała swoją trudną sytuację życiową oraz wyraziła rozgoryczenie pracą organów administracji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. oddalił powyższą skargę w pełni podzielając stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, granic uznania administracyjnego nie przekroczono, a o odmowie przyznania zasiłku celowego zadecydowały zarówno ograniczone możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak i niezaprzeczony przez skarżącą fakt, że w miesiącu listopadzie 2009 r. otrzymała od ośrodka pomoc w łącznej kwocie 807 zł, a zatem wyższą niż najniższa emerytura. W ocenie Sądu, roszczenia skarżącej wynikają z jej przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają jej zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Sąd uznał, że motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa ani przekroczenia granic uznania administracyjnego. Twierdzenia skarżącej, że zaskarżona decyzja jedynie ogólnie omawia wydatki MOPS nie wymieniając szczegółów pomocy, są niezasadne. Ośrodek nie ma uprawnień do rozpowszechniania danych osób objętych jego pomocą, oraz udostępniania szczegółów tej pomocy. Także zarzuty dotyczące bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogą być rozpatrywane w ramach niniejszej sprawy, podobnie jak personalne zarzuty kierowane przez skarżącą przeciwko pracownikom MOPS. Skarżąca zastępowana przez pełnomocnika z urzędu – r.pr. D. G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa", w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako "Pusa", w zw. z art. 7, art., 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa", polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach powołanych przepisów Kpa skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu, dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej, było uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 127 § 1 Kpa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji z przekroczeniem zakresu kognicji organu odwoławczego wyznaczonego przez decyzję organu pierwszej instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 27 § 1 Kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z uwagi na fakt wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przez członków tego organu, którzy orzekali w tej samej sprawie w decyzji administracyjnej uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył pominięcia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że w składzie kolegialnego organu drugiej instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowała się osoba, która powinna była podlegać wyłączeniu od orzekania. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdowały się bowiem osoby, które na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa, podlegały wyłączeniu. Powyższy zarzut jest uzasadniony. Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 Kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a Kpa). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu. W przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 963/10 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach ponowne występowali A. D. i M. P. jako sprawozdawca, a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa. Podkreślenia wymaga, iż omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Również odpowiadająca jej przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego oraz oparta na podstawach wznowienia, wskazana podstawa uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, nie są w żaden sposób relatywizowane ze względu na wpływ naruszenia na wynik sprawy, mają bowiem na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do merytorycznych zarzutów, gdyż w zaistniałej sytuacji okazały się one przedwczesne. Wobec wskazania, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji ponownie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie jest możliwa ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena ta byłaby przedwczesna z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia Sądu pierwszej Instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzi konieczność ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.