II GSK 1467/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2284/11 w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. Ż. 770 (siedemset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko GITD. Organ ten stwierdził, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. na drodze ekspresowej S8 na odcinku W. – R. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli kierowany przez W. Ż. pojazd marki MAN, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. Zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), a za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej powoływanej jako: ustawa o drogach publicznych). Z uwagi na to GITD decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na W. Ż. karę pieniężną w wysokości 3000 zł, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia m.in. art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ administracji wyjaśnił, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433; dalej powoływane jako: rozporządzenie z 22 marca 2011 r.). Na zmianę podjętego rozstrzygnięcia nie wpłynęła podnoszona przez stronę okoliczność, że płatny odcinek drogi nie był oznakowany w sposób wskazujący, że konkretny odcinek podlegał opłacie elektronicznej, w tym nie zamieszczono znaku D39a, jak i tabliczki T-34. Zdaniem GITD, o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają bowiem wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych a nie znak drogowy, mający w tym przypadku charakter znaku informacyjnego. Ponadto, nawet gdyby taki znak został ustawiony, to i tak strona nie mogłaby uiścić opłaty elektronicznej, skoro w pojeździe nie było urządzenia służącego do poboru tej opłaty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo uznał, że istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiadał bowiem dyspozycji art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, skoro w momencie kontroli skarżący wykonywał po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej przejazd pojazdem przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą 3,5 tony – bez uiszczenia tejże opłaty. Za niezasadne uznał Sąd zarzuty skarżącego związane z brakiem właściwego oznakowania drogi. Sąd przyjął, że o zakwalifikowaniu określonej drogi do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną nie decyduje ustawiony przy tej drodze znak drogowy lecz przepisy ustawy o drogach publicznych, a także przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, w szczególności przepisy rozporządzenia z 22 marca 2011 r. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył W. Ż.. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, po odcinku drogi krajowej objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, na której to drodze nie było oznakowania tabliczką T-34, wskazującą pobór opłaty elektronicznej, za przejazd drogą publiczną, co narusza zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja GITD została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolną a nie swobodną ocenę, polegającą na ustaleniu, iż brak w samochodzie skarżącego urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej doprowadziłby i tak do naruszenia przez niego przepisów prawa, gdyż nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczenia, w sytuacji gdy prawidłowe oznakowanie odcinka drogi, na którym pobiera się opłatę elektroniczną tabliczką T-34 umożliwiłoby skarżącemu wybranie innego odcinka drogi niepodlegającego opłacie elektronicznej. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że z uwagi na konstytucyjną zasadę państwa prawnego w sprawie pojawia się wątpliwość, czy brak informacji odnośnie tego, czy w danej chwili kierowca znajduje się na drodze, na której pobiera się opłatę elektroniczną, nie stanowi wprowadzenia go w błąd przez organ, który jest zobowiązany do prawidłowego oznakowania danej drogi. Pokonując długą trasę, kierowcy (zwłaszcza ci, którzy sporadycznie korzystają z danych dróg) w przypadku nieoznakowania ich odpowiednimi znakami, nie są w stanie w żaden sposób ustalić, czy w danym momencie znajdują się na drodze płatnej, czy też nie. Jeśli przyjąć, że wystarczające jest uwzględnienie drogi płatnej w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., to bezcelowe byłoby wprowadzanie przez ustawodawcę do przepisów Prawa o ruchu drogowym nowego znaku drogowego D-39a – "opłaty drogowe" oraz tabliczki T-34 do znaków drogowych wskazujących pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Ukaranie skarżącego w sytuacji wskazanego braku oznakowania drogi jako płatnej – naruszało zasadę państwa prawnego. III Na rozprawie pełnomocnik GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W objętym nią wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraził pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane z oznakowaniem drogi. Stwierdził nadto, że o zakwalifikowaniu określonej kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną nie decyduje ustanowiony przy tej drodze znak drogowy lecz przepisy ustawy o drogach publicznych, a także przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., nie zaś znak drogowy wyrażający informację. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. Wobec tak zarysowanego zagadnienia należy przypomnieć regulację prawną dotyczącą obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 t. poz. 1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 6 wymienionego przepisu, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr 170,poz.1393) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym – określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (DZ.U. Nr 124, poz.705). Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181). Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Z wyżej przedstawionych unormowań wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisy nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczna zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Przyjęcie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3. 5 tony był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta nie budząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Z przyczyn bowiem powyżej wskazanych zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.