I SA/Wa 284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania A. W., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 12 października 2011 r. A. W. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekł o odmowie przyznania A. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, żoną H. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych przepisami tj. zawartych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - ponieważ. H. W. pozostaje w związku małżeńskim. Od powyższej decyzji A. W. wniósł odwołanie. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, gdyż decyzja organu I instancji jest dla niego krzywdząca i dyskryminująca. Pozostaje on w związku małżeńskim i faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną - w związku z czym nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] [...]. W uzasadnieniu Kolegium podało, że pierwotnie w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia - mające charakter świadczenia opiekuńczego - przysługiwało wyłącznie rodzicowi lub opiekunowi dziecka. Jednakże ustawodawca w wyniku nowelizacji dokonał rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do tego typu świadczenia o osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny - vide art. 17 ust. 2 oraz o osoby nie spokrewnione w I stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, o ile nie ma osób spokrewnionych w tym stopniu, gdy taka osoba nie jest w stanie sprawować opieki - vide art. 17 ust. 1 a. Przy czym warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie pozostawanie przez osobę, nad którą wykonywana jest opieka, w związku małżeńskim. Tymczasem w niniejszej sprawie H. W. - nad którą wykonywana jest opieka - pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawcą A. W. Kolegium dodało, iż ustawodawca przesądził w treści art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a, że: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim". Przepis ten został zmieniony nowelizacją dokonaną przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212). Z dniem 14 października 2011 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego dotycząca zasad przyznawania świadczeń rodzinnych. Ustawodawca złagodził warunki prawa do świadczeń osobom pozostającym w związku małżeńskim stanowiąc, że w przypadku pozostawania w związku małżeńskim, możliwe jest otrzymanie świadczenia wyłącznie w sytuacji, gdy nie tylko jedno z małżonków ma orzeczoną niepełnosprawność, lecz także i drugi małżonek musi posiadać to orzeczenie o niepełnosprawności. Jednakże w rozpoznawanej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności ma tylko jedno ze współmałżonków – H. W., natomiast drugi małżonek – A. W. nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności. W związku z powyższym Kolegium uznało, że skarżący A. W. nie spełnia przesłanek - z uwagi na zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych - i dlatego też nie może być mu przyznane postulowane świadczenie. Podniosło również, iż rozumie trudną sytuację skarżącego, jednak w omawianym przypadku przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są jednoznaczne i nie pozwalają na uwzględnienie wniosku i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i jej prawne uzasadnienie nie budzi żadnych zastrzeżeń. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze powtórzył argumenty podnoszone w odwołaniu. Stwierdził, że decyzja jest dla niego i jego żony niesprawiedliwa, gdyż uzależnia przyznanie świadczenia od tego, czy osoba potrzebująca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie A. W. wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną (zaliczoną do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji od roku 1999). Organy obydwu instancji odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania H. W. w związku małżeńskim. Przy czym Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni tego przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.io. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 61/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 k.r.io. istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.io.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.io. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.io. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212) w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.io., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżący sprawuje opiekę nad żoną nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ) orzekł jak w sentencji wyroku.