V SA/Wa 2286/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia z [...] czerwca 2011 r.; 2. stwierdza, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. P. kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. P. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 30 kwietnia 2007 r. D. P. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w I. z/s w L. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik ww. BP ARiMR przyznał wnioskodawczyni płatność w wysokości 12. 636 zł. W dniu 18 kwietnia 2008 r. w gospodarstwie beneficjentki przeprowadzono kontrolę na miejscu. Kontroli podlegały wszystkie działki rolne wchodzące w skład gospodarstwa, tj. działki: A, B, C, D, i E. Na działkach rolnych A, B i D zastosowano kod pokontrolny DR 7 tzn. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Deklaracja obejmowała bowiem mieszankę wieloletnią z motylkowymi drobnonasiennymi stwierdzono zaś występowanie pastwiska trwałego. W dniu [...] stycznia 2009 r. Kierownik BP ARiMR wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Po wznowieniu postępowania organ ten wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. o uchyleniu ww. decyzji przyznającej wnioskodawczyni płatność i wstrzymał przyznanie tej płatności. Nastepnie w dniu [...] listopada 2010 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych D. P. na mocy decyzji z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania zostało doręczone stronie w dniu [...] listopada 2010 r. W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu stronie kwoty 12.636 zł nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Powyższa decyzja została skierowana do D. P. i doręczona jej w dniu 3 stycznia 2011 r. W dniu 20 stycznia 2011 r. do Prezesa ARiMR wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisany przez radcę prawnego M. B., pełnomocnika D. P. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia 21 kwietnia 2010 r. Prezes ARiMR w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny, ponieważ w dniu 30 czerwca 2010 r. do BP ARiMR w I. z/s w L. wpłynęło ww. pełnomocnictwo strony dla radcy prawnego M. B. upoważniające pełnomocnika do reprezentowania strony w sprawach dotyczących w szczególności płatności rolnośrodowiskowych, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W związku z tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia D. P. kwoty nienależnie pobranych płatności jak również decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. powinny zostać skierowane do strony, a nie do jej pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie brak skutecznego doręczenia powyższego zawiadomienia z dnia [...] listopada 2010 r., jak i decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. spowodował, że nie znalazły się one w obiegu prawnym, a co za tym idzie nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2011 r. Prezes ARiMR ponownie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków przyznanych stronie na postawie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes ARiMR ustalił natomiast wysokość tych środków na kwotę 12.636 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że dotychczasowe postępowanie – w szczególności kontrola w gospodarstwie strony – wykazało, iż pobrane przez stronę płatności były nienależne. Równocześnie nie wystąpiła żadna przesłanka skutkująca brakiem obowiązku zwrotu tych płatności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony podkreślił w szczególności, że decyzja z [...] czerwca 2011 r. została wydana w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się inna decyzja (z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]) zawierająca tożsame rozstrzygnięcie. W sprawie występuje zatem przesłanka wymieniona w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Po rozpoznaniu ww. wniosku Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarżąca podniosła zarzuty: - błędnego ustalenia, że w sprawie objętej zaskarżoną decyzją pełnomocnik został ustanowiony dnia 30.06.2010 r. w sytuacji gdy, pełnomocnik złożył pełnomocnictwo w sprawie dopiero dnia 17.01.2011 r. wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; - błędnego ustalenia, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, mimo iż nie została uchylona inną decyzją ani wyrokiem sądowym; - obrazy art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zachodzi sytuacja ponownego orzeczenia decyzją w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną w sytuacji, gdy pierwsza decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego; - błędnego ustalenia, że orzeczenie o wstrzymaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych, które nie rozstrzyga sprawy wniosku o płatność, może stanowić podstawę żądania zwrotu wypłaconych wcześniej płatności. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że ustalenie dokonane przez Prezesa ARiMR jakoby jej pełnomocnik w niniejszej sprawie został ustanowiony dnia 30 czerwca 2010 r., jest błędne. W tym dniu do Kierownika BP ARiMR w I. z/s w L. wpłynęło pełnomocnictwo złożone przy odwołaniu w sprawie znak: [...], w której organ ten dnia [...].06.2010 r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącej płatności za rok 2009 w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Pełnomocnictwo to zostało więc złożone w zupełnie innym postępowaniu. W sprawie będącej przedmiotem skargi pełnomocnictwo to zostało natomiast złożone dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r., który organ pozostawił bez rozpoznania jako niedopuszczalny. Na skutek błędnego ustalenia, że pełnomocnictwo w niniejszej sprawie zostało złożone w dniu 30 czerwca 2010 r., a więc jeszcze przed datą jej wszczęcia, organ błędnie przyjął, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nie została stronie skutecznie doręczona w sytuacji gdy, strona decyzję tą otrzymała, potwierdziła jej odbiór i nie kwestionuje prawidłowości dokonanego doręczenia. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i wydał kolejną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., którą utrzymał w mocy [...] sierpnia 2011 r. Tym samym w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje w tej samej sprawie, co czyni decyzję późniejszą rażąco naruszająca prawo. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrazone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga D. P. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] czerwca 2011 r. rażąco bowiem naruszają prawo. Przypomnieć należy, że powodem wydania ww. decyzji było uznanie przez Prezesa ARiMR, że ani postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych D. P. na mocy decyzji z 21 stycznia 2008 r., ani decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalająca kwotę tych środków, nie weszły do obrotu prawnego. Za takim wnioskiem przemawiał w ocenie organu fakt doręczenia tych rozstrzygnięć stronie – D. P., a nie jej pełnomocnikowi – radcy prawnemu M. B. Prezes ARiMR wskazywał w tym zakresie, że w dniu 30 czerwca 2010 r., a więc przed wydaniem ww. rozstrzygnięć do Kierownika BP ARiMR w I. z/s w L. wpłynęło pełnomocnictwo upoważniające radcę prawnego M. B. do reprezentowania strony w sprawach dotyczących w szczególności płatności rolnośrodowiskowych, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Tym samym zarówno postanowienie z [...] listopada 2010 r. jak i decyzja z [...] grudnia 2010 r. powinny być doręczone temu pełnomocnikowi, a błędnie doręczone stronie nie weszły do obrotu prawnego. To z kolei spowodowało – w ocenie Prezesa ARiMR – konieczność wydania w dniu [...] czerwca 2011 r. kolejnego postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oraz – w dniu [...] czerwca 2011 r. – kolejnej decyzji ustalającej wysokość tej kwoty, a także doręczenie tych rozstrzygnięć pełnomocnikowi strony. W ocenie Sądu przedstawiony powyżej schemat działania organu w przedmiotowej sprawie rażąco narusza przepisy k.p.a. dotyczące wejścia decyzji do obrotu prawnego oraz doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Zasadne jest więc przypomnienie, że decyzja niewątpliwie wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy więc proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi Z kolei art. 33 § 2 i 3 k.p.a. stanowi, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Wynika więc z tego, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie poprzez złożenie pełnomocnictwa do akt i nie może domniemywać jego istnienia. Przenosząc powyższy wniosek na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że złożenie pełnomocnictwa do akt innej sprawy, nawet jeżeli pozostaje ona w związku ze sprawą, której dotyczy skarga, nie mogło być uznane za złożenie pełnomocnictwa w tej konkretnej sprawie. Pełnomocnictwo, na które powołuje się Prezes ARiMR zostało istotnie złożone w dniu 30 czerwca 2010 r., jednak w zupełnie innej sprawie dotyczącej przyznania stronie płatności w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2009. Do akt sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji z [...] stycznia 2008 r. pełnomocnictwo to zostało złożone dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. Bez znaczenia pozostawał oczywiście fakt, że pełnomocnictwo zostało opatrzone datą 21 kwietnia 2010 r. Wobec powyższego dopiero od 17 stycznia 2011 r. organ zobowiązany był doręczać pełnomocnikowi strony wszystkie pisma w postępowaniu. Wcześniejsze doręczenie postanowienia z [...] listopada 2010 r. oraz decyzji z [...] grudnia 2010 r. stronie, a nie jej pełnomocnikowi było więc prawidłowe i rozstrzygnięcia te weszły do obrotu prawnego. W tej sytuacji wydanie decyzji z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, gdy w obrocie prawnym istniała już decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. rozstrzygająca tę sprawę stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez Prezesa ARiMR przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] sierpnia 2011 r. przez co i ta decyzja obciążona jest ww. wadą prawną. Końcowo zaznaczyć trzeba, że wbrew zarzutowi skargi w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ decyzje Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Takimi decyzjami stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. są bowiem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2010 r. waloru ostateczności zatem nie posiadała, ponieważ przysługiwało od niej odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), które faktycznie zostało przez stronę wniesione, chociaż organ błędnie uznał je za niedopuszczalne. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3) orzeczono natomiast na podstawie art. art. 200 i 205 p.p.s.a.