IV SA/Wa 221/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Geodeta Kraju ustalając stan faktyczny sprawy wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] , orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego K. , zmian polegających na tym, że: 1) z jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciel wykazany był Skarb Państwa, Państwowy Fundusz Ziemi, odłączono działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 1,6955 ha i przeniesiono je do jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa, zaś jako zarządcę Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. , Nadleśnictwo S. ; 2) z jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciela wykazywano: "Spółka roli [...] Skarb Państwa [...] cz. i inni", odłączono "udział w [...] części w spółce leśnej" obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...], [..], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 45,1599 ha, który jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] lipca 1993 r. pozostawał "dotychczas w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi", i przeniesiono do jednostki rejestrowej nr [...], gdzie jako zarządcę wpisano Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. Podstawą wprowadzenia tych zmian był protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lipca 1993 r., sporządzony na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy o lasach. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. , pismem z dnia 16 lipca 2010 r. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r. Odwołanie od tej decyzji złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. . Główny Geodeta Kraju rozpatrując złożone odwołanie ustalił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się dane dotyczące właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zaś na podstawie art. 51 Prawa geodezyjnego kartograficznego, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Główny Geodeta Kraju wskazał, że z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] , działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 1,6955 ha, położone w obrębie ewidencyjnym K. , były własnością Skarbu Państwa, pozostające w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lipca 1993 r.) i stanowiły użytek gruntowy las - Ls (protokół z dnia [...] czerwca 1993 r.). Dla działek tych jest obecnie prowadzona księga wieczysta KW nr [...] (wypis z ewidencji gruntów i budynków). Natomiast udział w 21/576 części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 45,1599 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym K. , stanowiący użytek gruntowy las - Ls (protokół z dnia [...] czerwca 1993 r.) został przejęty przez Skarb Państwa od Pani A. B. podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lidtopada1987 r., nr [...] stawał w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lipca 1993 r.). Dla działek tych nie jest prowadzona księga wieczysta (wypis z ewidencji gruntów i budynków). Zatem zgodnie do art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, grunty będące w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, stanowiące użytek gruntowy las oraz grunty przeznaczone do zalesienia, z mocy samego prawa przeszły w zarząd Lasów Państwowych. Niemniej jednak, co wynika również z orzecznictwa, do przekazania nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd Lasów Państwowych i ujawnienia tego podmiotu w ewidencji gruntów i budynków konieczne było jeszcze faktyczne przekazanie lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w zarząd Lasów Państwowych. W przedmiotowej sprawie przekazanie w/w działek ewidencyjnych oraz udziału w 21/576 części w w/w działkach ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym K. , w zarząd Lasów Państwowych odbyło się na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] lipca 1993 r. W związku z powyższym, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 54 ust. 1-3 zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów oraz art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, miał obowiązek wydać decyzję z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] orzekającą o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących zarządcy działek ewidencyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Główny Geodeta Kraju wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r. nie zostało przekazane w zarząd Lasów Państwowych współwładanie działek ewidencyjnych nr [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a ich współwłasność w 21/576 części. Skarb Państwa stał się współwłaścicielem tych nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] lidtopada1987 r., nr [...] orzekającej o ich przejęciu od A. B. Należy również zauważyć, że twierdzenie skarżącego, iż "ustawa o lasach regulując kwestię własności Skarbu Państwa wskazuje wyłącznie jedną osobę (Skarb Państwa), stąd sformułowanie "własność Skarbu Państwa" w rozumieniu ustawy oznacza wyłączną własność Skarbu Państwa", nie zaś współudział Skarbu Państwa w konkretnej nieruchomości", nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), współwłasność jest to prawo własności przysługujące kilku osobom. Własność obejmuje zarówno prawo przysługujące jednemu podmiotowi jak również prawo przysługujące wielu podmiotom. Nie ma zatem uzasadnienia stanowisko polegające na przyjęciu, że skoro w ustawie o lasach państwowych jest mowa o "własności Skarbu Państwa", należy przez to rozumieć "wyłączną własność Skarbu Państwa". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. . Skarżące Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W ocenie skarżącego organy zignorowały fakt, że przejęcie gruntów w zarząd Lasów Państwowych na mocy powyższego przepisu mogło mieć miejsce jedynie w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Istniejący w sprawie dokument wskakuje na współwłasność ( własność udziału w nieruchomości) , nie zaś na własność nieruchomości. Czym innym jest własność nieruchomości, a czym innym współwłasność nieruchomości, które pomimo podobieństw, pozostają prawnie odmiennymi konstrukcjami. W ocenie skarżącego, Urząd Rejonowy w W. Oddział Zamiejscowy w S. naruszył przepisy obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej przekazując współwładanie nieruchomości. Konsekwencją tego naruszenia był brak możliwości okazania konkretnej części nieruchomości w terenie ( okazać można było jedynie całą nieruchomość), brak możliwości wyodrębnienia i rozgraniczenia danego udziału we współwładani oraz brak możliwości prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej zgodnej z przepisami ustawy - w systemie współwładań nie jest możliwe gospodarowanie przez PGL Lasy Państwowe określonym mieniem. Nie jest to również należycie możliwe w przypadku współwłasności. Skarżący wskazał na art. 195 kodeksu cywilnego stanowiący, iż współwłasnością jest własność tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom oraz ustawę o lasach, która regulując kwestię własności Skarbu Państwa wskazuje wyłącznie jedną osobę ( Skarb Państwa), stąd sformułowanie "własność Skarbu Państwa" w rozumieniu ustawy oznacza wyłączną własność Skarbu Państwa, nie zaś współwłasność Skarbu Państwa w konkretnej nieruchomości, ani jego współwładanie z innymi osobami. Lasy Państwowe miały prawo przejmować w trybie art. 74 ustawy o lasach nieruchomości nie posiadające założonej księgi wieczystej. O ile założenie księgi wieczystej jest możliwe dla przejmowanej w całości nieruchomości (a także wyodrębnienie w niej części udziału we współwłasności, którym to udziałem można dysponować np. poprzez jego zbycie ), o tyle brak jakiejkolwiek możliwości w tym zakresie w przypadku przejęcia współwładania. Główny Geodeta Kraju zakłada, że ustawodawca stanowiąc o własności miał także na myśli współwłasność, co nie jest w żaden sposób uprawnione. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] . Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznały organy, orzekające w sprawie niniejszej, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] , nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59, ze zm.), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą w zarząd Lasów Państwowych. Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 74 ustawy o lasach było dążenie do ujednolicenia kwestii zarządzania Lasami Skarbu Państwa. Ustęp 3 tego przepisu precyzuje jakie lasy i grunty przeznaczone do zalesienia przechodzą pod zarząd Lasów Państwowych. Są to lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Przejście tych lasów i gruntów pod zarząd Lasów Państwowych nastąpiło z mocy samego prawa. Przy takim rozwiązaniu musi być jednak spełniony jeszcze warunek w postaci czynności prowadzących do objęcia nieruchomości przez Lasy Państwowe. Przewidziane w art. 74 ust. 3 ustawy o lasach przekazanie nieruchomości nastąpiło w rezultacie bezpośredniego przejścia z Państwowego Funduszu Ziemi w zarząd Lasów Państwowych. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał wytyczne nawiązujące do art. 74 ust. 3 ustawy o lasach, zawarte w piśmie z dnia 9 września 1992 r. skierowanym do wojewodów. Minister zwrócił w nich uwagę na konieczność przejmowania lasów i gruntów leśnych przez Lasy Państwowe "protokołem zdawczo-odbiorczym według stanu faktycznego, stwierdzonego na gruncie, w oparciu o dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa". Dopiero po takim przekazaniu następowała zmiana osoby władającej gruntami państwowymi, która była wykazywana w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – por. wyrok NSA w Warszawie II SA 2133/93 z dnia 12 kwietnia 1995 r., ONSA 1996/2/78. Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] , wprowadziła zmiany w rejestrze gruntów obrębu K. gminy M. w oparciu o protokół zdawczo-odbiorczego z dnia [...] lipca 1993 r., którym Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe - Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. Nadleśnictwo S. przejęło w zarząd nieruchomości leśne Skarbu Państwa, pozostające dotychczas w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, składające się z działek ewidencyjnych wyszczególnionych w tym protokole. W protokole zostały wyszczególnione dokumenty potwierdzające własność Skarbu Państwa działek z obrębu K. w postaci księgi wieczystej KW Nr [...] oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. nr [...] z dnia [...] lidtopada1987 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego po A. B. W skład przejętego gospodarstwa rolnego wszedł m.in. udział w [...] części w spółce leśnej obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 45,1599 ha. Udział ten protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] lipca 1993 r. został przekazany w zarząd Lasów Państwowych. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy o lasach w zarząd Lasów Państwowych mogły przejść jedynie lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, stanowiące wyłączną własność Skarbu Państwa a nie współwłasność. Własność i współwłasność dotyczy tego samego prawa rzeczowego jakim jest własność określonej rzeczy. Jedynie w przypadku współwłasności mamy do czynienia wyłącznie z wielością podmiotów, którym przysługuje niepodzielnie prawo własności tej samej rzeczy (art. 195 k.c.). Protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] lipca 1993 r. Lasy Państwowe przejęły w zarząd nieruchomości leśne Skarbu Państwa, pozostające dotychczas w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi. Skoro nastąpiła zmiana podmiotu zarządzającego określonymi działkami ewidencyjnymi, zaistniała konieczność na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów poprzez wpisanie obok właściciela – Skarbu Państwa, także władającego gruntami lub ich częścią - Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. . Wobec powyższego prawidłowo uznały organy orzekające w sprawie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] , nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. i dlatego należało pozostawić ją w porządku prawnym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.