I OSK 1817/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1170/11 w sprawie ze skargi E. L.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1170/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. L.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie ustanowienia na rzecz E. L.-N., H. L. i M. K.-L. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. N., ozn. hip. "[...]" działka nr [...] z działu V bloku XII, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność T. i Z. małż. L., znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. [...] 9, powoływanym dalej jako: "dekret"). Wskutek bezskutecznego upływu sześciomiesięcznego terminu na wystąpienie z żądaniem ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wnioski spadkobierców dawnych właścicieli w przedmiocie ustanowienia prawa nie mogły zostać uwzględnione. Kwestią podstawową, mającą decydujące znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy doszło do objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy. Sposób i tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę wynikał z rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie"). W myśl § 1 rozporządzenia obejmowanie gruntów w posiadanie przez Gminę następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Przy czym wystarczającym było zamieszczenie ogłoszenia, bez konieczności jego publikacji w prasie codziennej. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę w trybie dekretu nastąpiło z dniem 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Ogłoszenie to odpowiada wymogom rozporządzenia, w szczególności zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Organ II instancji podkreślił, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie reprezentowane jest jednolite stanowisko, że stosunek prawny polegający na objęciu danego gruntu w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu następował z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego. Numer [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym ogłoszono objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu – ukazał się 25 listopada 1948 r. A więc w tym dniu nastąpił skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej – nawet jeżeli ogłoszenie to uchybiało wymogom ustalonym w § 2 rozporządzenia, to samo przez się nie oznacza automatycznie, że ogłoszenie to nie wywoływało skutków w postaci rozpoczęcia biegu 6 miesięcznego terminu do złożenia wniosku o własność czasową. Taka interpretacja byłaby zbyt daleko posunięta, nie znajduje oparcia zarówno w ówcześnie, jak i obecnie obowiązujących regulacjach dotyczących tzw. gruntów warszawskich. Organ za bezzasadny uznał zarzut, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie spornej nieruchomości z tego powodu, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta m.st. Warszawy, nie posiadającego do tego upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a tym samym nie rozpoczął bieg termin do złożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie im własności czasowej do nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało również za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że opinia Rady m.st. Warszawy wyrażona w uzasadnieniu uchwały nr LXXVI/23 3 5/2006 z dnia 13 czerwca 2006 r. nie ma charakteru przesądzającego, gdyż organ ten nie posiada kompetencji do stwierdzania nieważności nieobowiązywania ogłoszenia w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę, zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 1948 r. W niniejszej sprawie wniosek dekretowy został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 7 dekretu, a zatem żądanie przyznania prawa własności czasowej nie mogło zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję złożyła Ewa L.-N. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo uznały, że wniosek złożony przez Hannę L.-N. w dniu 28 lipca 1995 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do działki nr 171 z działu V bloku XII nie jest złożony w terminie. Zdaniem sądu za niezasadny należy uznać zarzut skargi, że termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu z uwagi na nieprawidłowe objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę. Gmina dokonała objęcia przedmiotowego gruntu na podstawie ogłoszenia dokonanego – w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U Nr 6, poz. 43) – w dniu 25 listopada 1948 r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 25 maja 1949 r. Jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu był fakt zamieszczenia ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego – co w niniejszej sprawie nastąpiło. Natomiast warunkiem koniecznym nie było zamieszczenie ogłoszenia w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz jego rozplakatowane – co wynika nie tylko z treści § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r., ale też z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ogłoszenie to – zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia – zawierało oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, przy czym przepis nie precyzował, jak dokładne powinno być to oznaczenie obszaru. Zatem stwierdzenie, że Gmina Warszawa obejmuje w posiadanie grunty położone w obrębie Warszawy ograniczone osiami ulic: Wschodnim brzegiem Wisły, Radzymińską, Al. Waszyngtona ... – jest wystarczająco dokładne i wyraźnie określa granicę objęcia. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 32/99), Sąd wskazał, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę m. W. było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. W., o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43). Tak więc Gmina prawidłowo objęła grunt w posiadanie w dniu 25 października 1948 r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 25 maja 1948 r. Sąd za bezzasadny uznał zarzut skargi stwierdzający, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie spornej nieruchomości z tego powodu, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia tej nieruchomości w posiadanie przez gminę m. Warszawę zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta m.st. Warszawy, nie posiadającego do tego upoważnienia Prezydenta m. Warszawy, a tym samym nie rozpoczął bieg termin do złożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie im własności czasowej do nieruchomości. Zgodnie z § 54 ust. 3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 63, poz. 479) Prezydent Miasta mógł upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie – ściśle określonych rodzajów pism i dokumentów – wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich. Brak w aktach administracyjnych takiego upoważnienia do podpisania w imieniu Prezydenta Miasta Dziennika Urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy dla wiceprezydenta Stanisława Sroki nie oznacza, że takie upoważnienie nie istniało. Od wydania Dziennika Urzędowego Nr [...] upłynęło 63 lata i nie ma dziś pełnych akt Urzędu m.st. Warszawy. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie jest związany uchwałą Rady m. Warszawy z dnia 13 czerwca 2006 r., na którą powołują się skarżąca, a z której wynika, że "ogłoszenie o przejęciu przez Gminę m. Warszawy gruntów położonych w granicach miasta na podstawie obwieszczenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. Warszawy Nr [...] podpisanego przez wiceprezydenta miasta Warszawy S. Srokę nie spowodowało żadnych skutków prawnych i należy je uznać za nieobowiązujące, gdyż wiceprezydent m. W. St. Soroka nie miał upoważnienia Prezydenta Miasta do składania podpisu pod obwieszczeniem". Ponadto Sąd wskazał, że w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. nr SK 5/01 Trybunał Konstytucyjny (odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy) stwierdził, że brak tej konstytucyjnej legitymacji nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawa rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. innymi ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004 r. IV CK 188/03 wskazał, że choć można mieć wątpliwości, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej był aktem suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych. Oba przywołane przez sąd orzeczenia zostały wydane wprawdzie w związku z oceną dekretu o reformie rolnej, ale zdaniem sądu stanowiska tam zawarte w pełni odnoszą się do podstaw obowiązywania tzw. dekretu warszawskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Ewa L.-N.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 i art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z § 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43) oraz złożonymi wnioskami dekretowymi poprzez odmowę zastosowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji drugoinstancyjnej i bezkrytyczne powtórzenie argumentów zawartych w decyzjach poprzedzających zaskarżony wyrok, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentów Skarżącej w zakresie urzędowo stwierdzonego braku pełnomocnictw dla Stanisława Sroki (art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy w zw. z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym) i błędne ustalenie rozpoczęcia biegu terminu dekretowego (§ 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy). W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Wbrew zarzutom Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że nie narusza ona prawa. Fakt, że podzielił argumentację organu świadczy jedynie o tym, że organy dokonały prawidłowej oceny prawnej przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącej nie doszło do skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, bowiem przedmiotowe ogłoszenie o objęciu gruntów opublikowane w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 1948 r. nie zostało podpisane przez upoważnioną do tego osobę. Skutkiem zaś nieobjęcia gruntów w posiadanie przez gminę jest fakt, że nie rozpoczął biegu termin do złożenia żądania przyznania własności czasowej. Kluczową więc sprawą jest wskazanie czy przedmiotowe ogłoszenie o objęciu w posiadanie określonych gruntów zostało podpisane przez uprawnioną do tego osobę. Ogłoszenie to jest ogłoszeniem Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o czym stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. warszawy (Dz.U. Nr 63, poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój Warszawy do dnia 13 kwietnia 1950 r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu m.st. Warszawy. Z przepisów tych jednak wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. W tym miejscu należy wskazać, że Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ww. ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r.). Przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Przy takiej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Jak wynika z akt sprawy nie odnaleziono stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent Stanisław Sroka działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie. Tym niemniej wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego. Stwierdzić więc należy, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy opublikowane w Nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego z dnia 25 listopada 1948 r., stosownie do § 3 ww. rozporządzenia z dnia [...] stycznia 1948 r. uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości. Złożony więc w roku 1995 wniosek skarżącej o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki był z oczywistych względów spóźniony. Dodać należy, iż całkowicie chybione jest powoływanie się na uzasadnienie uchwały Rady m.st. Warszawy z dani 13 czerwca 2006 r. w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia. Stanowisko to nie wywołuje żadnych skutków prawnych bowiem Rada m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do oceny legalności przedmiotowego ogłoszenia. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż uchwała ta została podjęta w wyniku rozpoznania skargi obywatelskiej osoby trzeciej wniesionej w ramach skargi i wniosków określonych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.