VI SA/Wa 102/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej również Prezes NFZ, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) – dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. w G. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], uwzględniającej odwołanie S. w G. (dalej też jako skarżący) od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze: [...] - wraz z dyspozytornią, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Stan sprawy przedstawiał się następująco. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2011 r. zamieścił ogłoszenie o konkursie ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...]- wraz z dyspozytornią na okres obowiązywania umowy od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Świadczeniodawcy, którzy chcieli wziąć udział w postępowaniu winni byli składać swoje oferty do dnia [...] kwietnia 2011 r. Do powyższego postępowania zostały złożone 2 oferty: - oferta S. w G., - oferta N. będącego jednostką organizacyjną F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanego dalej uczestnikiem). W dniu [...] maja 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania i dokonano wyboru oferty złożonej przez uczestnika postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., skarżący złożył do [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie, podnosząc iż komisja konkursowa dokonała wyboru oferty, która winna zostać odrzucona na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach z uwagi na to, że zawierała rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. W dalszej części odwołania przedstawiono argumenty na poparcie powyższej tezy. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 § 1 kpa, uwzględnił odwołanie skarżącego oraz zmienił rozstrzygnięcie komisji konkursowej, stwierdzając w swojej decyzji, że “w wyniku prowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez S. w G.". Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. uczestnik postępowania wniósł bezpośrednio do Prezesa NFZ odwołanie od powyższej decyzji, zwracając się o podjęcie wszelkich działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji nr [...], jako sprzecznej z treścią obowiązującego prawa. Jednocześnie wskazano, iż decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta została wadą prawną oraz stanowiła przekroczenie zakresu kompetencji dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Prezes NFZ uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 § 1 kpa, uwzględnił odwołanie skarżącego z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu zakwestionował stan faktyczny ustalony przez komisję konkursową, prowadzącą postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponownie rozpatrując złożone odwołanie organ I instancji rozstrzygał na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, co wcześniej komisja konkursowa. Dokonując oceny zasadności zarzutów i wniosków sformułowanych przez skarżącego, stwierdził, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności analiza sporządzonej przez zespół kontrolujący dokumentacji fotograficznej środków transportu dla specjalistycznego i podstawowych zespołów ratownictwa medycznego doprowadziła do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż skarżący posiadał kapnometr na wyposażeniu środka transportu dla specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego, a nie posiadał takiego urządzenia na wyposażeniu środków transportu dla podstawowych zespołów ratownictwa medycznego. Powyższe ustalenia potwierdzili również pracownicy [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], którzy w dniu [...] kwietnia przeprowadzili kontrolę tego oferenta. Ponadto członkowie zespołu kontrolującego w sposób omyłkowy skompletowali “Protokoły kontroli Oferenta". Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty - poprzez uwzglednienie odwołania i stwierdzenie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania została wybrana oferta S. w G., alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, iż ograniczenie decyzji tylko do uwzglednienia odwołania nie doprowadziło do żadnej korekty - nieprawidłowego i naruszajacego interes prawny skarżącego - działania komisji konkursowej, która uległa już rozwiązaniu. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie bezprawnego wskazania przez organ odwoławczy co do sposobu rozstrzygniecia sprawy przez organ I instancji, a w konsekwencji uniemożliwiła zwarcie zgodnego z prawem kontraktu ze skarżącym. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o swiadczeniach o raz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, wskazując iż decyzja nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] lipca 2011 r. od dnia [...] sierpnia 2011 r. straciła moc obowiązywania, ponieważ decyzja Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz postanowienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz postanowienia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011 r., będących jednocześnie podstawą do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W związku z powyższym, decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezesa NFZ rozstrzygnęła sprawę co do istoty, dlatego też Prezes NFZ umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Organ odwoławczy wywiódł, że rozstrzyganie sprawy co do istoty, dotyczącej przebiegu tego samego postępowania konkursowego za pomocą dwóch różnych decyzji administracyjnych było bezprzedmiotowe, gdyż podwójne rozstrzygnięcie tej samej sprawy co do istoty mogłoby powodować sytuację dublowania czynności administracyjnych, albo wydania dwóch sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych. Pismem z dnia [...] października 2011 r. S. w G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie lub o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 131 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu odwoławczym, a tym samym niedopuszczenie go do udziału w postępowaniu odwoławczym; co skutkowało niemożnością zapoznania się skarżącego z odwołaniem, brakiem czynnego udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym i niemożnością zaprezentowania własnego stanowiska oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co tym samym rażąco naruszyło interes skarżącego, - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezbadanie okoliczności związanych z zasadnością dokonania przez komisję konkursową wyboru oferty uczestnika postępowania co doprowadziło do uwzględnienia odwołania wniesionego przez ten podmiot i w konsekwencji zawarcia z nim umowy, mimo iż postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji wykazało, że komisja konkursowa popełniła błąd przyznając skarżącemu 42 punkty rankingowe zamiast 45 w kryterium ciągłość - błędnie uznając, iż ten nie posiada kapnometru na wyposażeniu środka transportu dla specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego i w konsekwencji końcowa ocena wyniosła dla uczestnika postępowania 160 natomiast dla skarżącego 161 - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego podjętej decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz całkowity brak uzasadnienia faktycznego; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 3 w związku z art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez przyjęcie, iż dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ po rozpatrzeniu odwołania, może jedynie wydać decyzję administracyjną, uwzględniającą lub oddalającą odwołanie bez możliwości orzeczenia co do meritum sprawy i ewentualnej zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej co w konsekwencji niedoprowadziło do żadnej korekty nieprawidłowego, naruszającego interes prawny skarżącego działania komisji konkursowej i braku rozstrzygnięcia kwestii najistotniejszej tj. wskazania jakiego podmiotu oferta została ostatecznie wybrana w wyniku przeprowadzonego postępowania nr [...] i z jakim podmiotem winna zostać zawarta umowa. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono natomiast naruszenie: - art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 kpa przez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i nie wskazanie która z ofert w wyniku przeprowadzonego postępowania została wybrana, - art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 138 § 2 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezbadanie okoliczności związanych z zasadnością dokonanego przez komisję konkursową wyboru oferty uczestnika postepowania, co doprowadziło do uwzględnienia odwołania wniesionego przez ten podmiot i w konsekwencji zawarcia z nim umowy, mimo iż co wykazało postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji, komisja konkursowa popełniła błąd przyznając skarżącemu 42 punkty rankingowe zamiast 45 w kryterium ciągłość (błędnie uznała, iż ten nie posiada kapnometru na wyposażeniu środka transportu dla specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego i w konsekwencji końcowa ocena wyniosła dla uczestnika 160 natomiast dla skarżącego 161 i rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji na podstawie wskazanego i narzuconego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący rozwijając powyższe zarzuty, przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, rozszerzając je o zakres nieobjęty przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślił również, iż Prezes NFZ - wszczynając postępowanie i wydając decyzję oraz postanowienie o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. po złożeniu skargi przez skarżącego do Sądu - naruszył art. 61 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa (poprzez prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia stron o jego wszczęciu), nadto art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 158 kpa oraz art. 56 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy naruszył zakaz wszczynania wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego po złożeniu skargi oraz zasadę prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko oraz odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w którym stwierdził nieważność postanowienia nr [...] Prezesa NFZ w dniu [...] lipca 2011 r. oraz wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., w której stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. spowodował sytuację, w której przestała istnieć podstawa prawna wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Tym samym decyzja Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] lipca 2011 r. od dnia [...] sierpnia 2011 r., straciła swoją moc obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy przepisy postępowania zostały naruszone w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (w decyzji z [...] września 2011 r. błędnie wskazano Nr [...]) Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz umarzała postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja z [...] lipca 2011 r. uwzględniła odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju ratownictwo medyczne w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze: [...] – wraz z dyspozytornią. Decyzja z [...] lipca 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ była wynikiem wydania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji z [...] czerwca 2011 r. uchylającej decyzję z [...] czerwca 2011 r., która uwzględniała odwołanie skarżącego oraz zmieniała rozstrzygnięcie komisji konkursowej, stwierdzającej, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez S. w G. Na wstępie rozważań dotyczących niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzja z [...] czerwca 2011 r., w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2011 r. nie była decyzją prawomocną, gdyż nie upłynął ustawowy 30-dniowy termin do wniesienia skargi do WSA (art. 53 § 1 p.p.s.a.) na decyzję z [...] czerwca 2011 r. Skarga na tą decyzję została złożona przez skarżącą w dniu [...] lipca 2011 r. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 1815/11 uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., która była podstawą do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Po wydaniu powyższego wyroku zachodzi sytuacja, gdy w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje wydane w wyniku odwołania z dnia [...] czerwca 2011 r. wniesionego przez skarżącą od rozstrzygnięcia konkursu ofert tj. decyzja z [...] czerwca 2011 r. oraz decyzja z [...] lipca 2011 r. taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Decyzja z [...] czerwca 2011 r. była co prawda decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. jednakże ten sam art. w § 2 wskazuje na możliwość jej weryfikacji na drodze sądowej. W decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało zawarte pouczenie o sposobie wniesienia skargi. W takiej sytuacji w ocenie składu orzekającego w tej sprawie organ I instancji, który miał wykonać decyzję z [...] czerwca 2011 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia winien powstrzymać się z jej wykonaniem do czasu bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi. Co prawda uchylenie decyzji z [...] czerwca 2011 r. przez Sąd Administracyjny wywołała skutki prawne dopiero od daty uprawomocnienia się wyroku, jednak w ocenie składu orzekającego w sprawie, w wypadku uchylenia decyzji przez Sąd nie mogą pozostać w obrocie prawnym inne decyzje, które są wydane wedle stanu prawnego powstałego na podstawie tej decyzji (uchylonej), decyzje takie również winny być wyeliminowane przez Sąd z obrotu prawnego, gdyż jak wyżej wskazano odpadła podstawa ich wydania. Jak już wskazano Sąd uchylił także decyzję zaskarżoną z dnia [...] września 2011 r. ponieważ odpadła podstawa prawna jej wydania, po wniesieniu skargi do Sądu na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. tj. z dniem [...] lipca 2011 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem niedopuszczalne było wszczęcie postępowania mające na celu weryfikację skarżonego aktu w trybie nadzwyczajnym, które nastąpiło po wniesieniu skargi do Sądu ([...] sierpnia 2011 r. post. o wszczęciu postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r.). Niedopuszczalne było również rozpatrzenie odwołania S. w G. z dnia [...] lipca 2011 r., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, gdyż w dacie jej wydania tj. [...] września 2011 r. kontroli sądowej poddana została decyzja z [...] czerwca 2011 r. będąca podstawą jej wydania, a skoro Sąd w wyroku z dnia 16 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję to jak wyżej wskazano, decyzje wydane na podstawie stanu prawnego ustalonego na skutek wydania decyzji uchylonej, również należy wyeliminować z obrotu prawnego i dlatego została uchylona decyzja z [...] września 2011 r. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzeczono jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.