VI SA/Wa 1815/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ, organ), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) - dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu pisma z dnia [...] czerwca 2011 r., uznanego za odwołanie N., będącego jednostką organizacyjną F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], uwzględniającej odwołanie S. w G. (dalej też jako skarżący) od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze: [...]- wraz z dyspozytornią, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. Stan sprawy przedstawiał się następująco. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2011 r. zamieścił ogłoszenie o konkursie ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...]- wraz z dyspozytornią na okres obowiązywania umowy od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Świadczeniodawcy, którzy chcieli wziąć udział w postępowaniu winni byli składać swoje oferty do dnia [...] kwietnia 2011 r. Do powyższego postępowania zostały złożone 2 oferty: - oferta S. w G., - oferta N. będącego jednostką organizacyjną F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanego dalej uczestnikiem). W dniu [...] maja 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania i dokonano wyboru oferty złożonej przez uczestnika postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., skarżący złożył do [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie, podnosząc iż komisja konkursowa dokonała wyboru oferty, która winna zostać odrzucona na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach z uwagi na to, że zawierała rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. W dalszej części odwołania przedstawiono argumenty na poparcie powyższej tezy. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 104 § 1 kpa, uwzględnił odwołanie skarżącego oraz zmienił rozstrzygnięcie komisji konkursowej, stwierdzając w swojej decyzji, że "w wyniku prowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez S. w G.". Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. uczestnik postępowania wniósł bezpośrednio do Prezesa NFZ odwołanie od powyższej decyzji, zwracając się o podjęcie wszelkich działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji nr [...], jako sprzecznej z treścią obowiązującego prawa. Jednocześnie wskazano, iż decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta została wadą prawną oraz stanowiła przekroczenie zakresu kompetencji dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 2, Prezes NFZ uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zważył, iż dokonując w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zmiany treści rozstrzygnięcia komisji konkursowej prowadzącej postępowanie nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu przekroczył delegację ustawową wskazaną w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, bowiem powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie był bowiem uprawniony - w swojej decyzji - do dokonywania zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Jednocześnie decyzja nr [...] została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach wyraźnie wskazuje, iż po rozpatrzeniu odwołania dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Zgodnie z powyższym przepisem, nie przewiduje się dokonywania w takiej decyzji zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał postanowienie z [...] lipca 2011 r., w którym to postanowieniu prostował oczywista omyłkę pisarska w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. poprzez zmianę podstawy rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na art. 138 § 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. S. w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie lub o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r., zarzucił jej I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 131 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu odwoławczym, a tym samym niedopuszczenie go do udziału w postępowaniu odwoławczym; - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezbadanie okoliczności związanych z zasadnością dokonania przez komisję konkursową wyboru oferty uczestnika postępowania; - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego podjętej decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz całkowity brak uzasadnienia faktycznego; - art. 110 i art. 113 § 1 kpa poprzez sprostowanie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w konsekwencji merytoryczną jego zmianę; - art. 138 § 2 kpa poprzez narzucenie organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia; - art. 129 § 1 w związku z art. 65 kpa poprzez nieprzesłanie odwołania wniesionego bezpośrednio do organu odwoławczego organowi pierwszej instancji; - art. 129 § 1 w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. w sytuacji, gdy nie wiadomo było czy od tej decyzji wniesione zostało odwołanie; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 3 w związku z art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez przyjęcie, iż dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ po rozpatrzeniu odwołania, może jedynie wydać decyzję administracyjną, uwzględniającą lub oddalającą odwołanie bez możliwości orzeczenia co do meritum sprawy i ewentualnej zmiany rozstrzygnięcia komisji konkursowej; W uzasadnieniu skarżący rozwijając powyższe zarzuty, przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, rozszerzając je o zakres nieobjęty przedmiotem niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Prezes NFZ stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wycofana z obrotu prawnego w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzją nr [...], w której stwierdzono jej nieważność. Jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes NFZ wydał decyzję nr [...], dotyczącą ponownie rozpatrzonego odwołania uczestnika postępowania w sprawie decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy przepisy postępowania zostały naruszone w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienione w przepisie. Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawie stanowił art.138 §1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tak więc stosując wyżej powołana podstawę prawną organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Lektura osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na wadliwe odkodowanie przez organ odwoławczy istoty przepisów art. 138 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. Racjonalny ustawodawca dokonując nowelizacji tych przepisów postanowił usprawnić sposób prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez nałożenie na organy odwoławcze obowiązku merytorycznego rozstrzygania spraw. Czy to poprzez obowiązek działania reformatoryjnego, czy też w przypadku decyzji kasacyjnej, poprzez wskazywanie konkretnych okoliczności, które organy powinny wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rola organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest przy tym inna od roli sądu administracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem rozstrzygać sprawę co do istoty (w tym reformatoryjnie), a takich kompetencji (reformatoryjnych) nie posiada sąd administracyjny, który dokonuje wyłącznie oceny legalności zaskarżonego aktu (poza innymi możliwościami wskazanymi w art. 3 u.p.p.s.a.). Organ odwoławczy, w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, obowiązany jest dokonać we własnym zakresie stosownych ustaleń faktycznych. Prezes NFZ w sprawie niniejszej dokonało zaś tylko oceny decyzji organu I instancji, którą uchylił. Tymczasem osnowa decyzji, której podstawę stanowi art.138 § 1 pkt 2, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, narusza prawo. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia decyzji, bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty bądź jej umorzenia, narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Osnowa decyzji winna odpowiadać podstawie prawnej rozstrzygnięcia ,czego brak w niniejszej sprawie. W decyzji z [...] czerwca 2011 r. organ wskazał jedynie na naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Na marginesie należy zauważyć, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał postanowienie z [...] lipca 2011 r., w którym to postanowieniu prostował oczywista omyłkę pisarska w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. poprzez zmianę podstawy rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na art. 138 § 2 k.p.a. Następnie Prezes NFZ stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. wydając postanowienie z [...] sierpnia 2011 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] września 2011r. Powodem stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. było działanie przez organ bez podstawy prawnej - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie utarł się pogląd, iż w trybie art.113 § 2 k.p.a. nie dokonuje się sprostowania podstawy prawnej decyzji. W dniu 16 kwietnia 2012 r., Sąd oddalił skargę na powyższe postanowienie. Ponieważ jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie organ dopuścił się istotnych uchybień proceduralnych skutkujących uchyleniem decyzji Sąd nie rozważał pozostałych zarzutów skargi. Wydając ponownie decyzję niniejszej sprawie organ odwoławczy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów odwołania, a ponadto Sąd zauważył, że odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione bezpośrednio do organu drugiej instancji, co stanowi naruszenie art. 129 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art.145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżona decyzję, o niewykonalności orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art.200p.p.s.a.