IV SA/Wa 364/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania H. Spółka z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, ze decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska określił wysokość zobowiązania skarżącej Spółki z tytułu opłaty za brak sieci na 5 070 500 zł. H. Sp z o.o. pismem z dnia [...] października 2011 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Jednocześnie zwróciła się do organu prowadzącego postępowanie o jego zawieszenie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z dnia 16 listopada 2009 r., wydane w sprawie IV SA/Wa 1383/09) o następującej treści " 1. czy art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 roku Nr 25, poz. 202), w jego brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), w zakresie w jakim nie różnicuje przy wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji?, 2. czy art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) w zakresie w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 roku art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 w jego pierwotnym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 roku Nr 25, poz. 202) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest wynikającą z tego przepisu zasada adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji ?". Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania. Organ uznał bowiem, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla wszystkich toczących się postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoje dotychczasowe stanowisko. Z akt sprawy wynika, ze zarówno postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. jak i postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., wydane na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisał R.J. (zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska). H. Spółka z o.o. zaskarżyła postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie art. 6 k.p.a. Zdaniem Spółki z treści tego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ w sytuacji, gdy istnieje zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny jest obligatoryjne, zaś wniosek Spółki tym przedmiocie miał na celu "zdyscyplinować" organ prowadzący to postępowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, ze doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albo przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a.) , a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) uwzględnia skargę także wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. którym Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania H. Spółka z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 , 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Sąd zauważył bowiem, ze w wydaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. jak i postanowienia, wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia [...] grudnia 2011 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to jest Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Osoba ta podpisała oba postanowienia. Okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w zarzutach skargi, jednakże fakt ten Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był uwzględnić z urzędu. Przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zaliczyć do nich należy ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia pracownika. Instytucja wyłączenia jest jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Jednocześnie jednak przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940). Należy zatem a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale - że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art.1 do 60 k.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art.126 kodeksu postępowania administracyjnego (LEX 2011). W ocenie Sądu literalna wykładnia art. 126 k.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.35 k.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 k.p.a. nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 k.p.a. musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych k.p.a., które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony. Konkludując zatem Sąd uznał, że do postanowień ma zastosowanie również przepis art.24 k.p.a. W tej sytuacji, skoro postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało wydane z upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przez tego samego pracownika, który orzekał podejmując postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., to zdaniem Sądu, należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonego postanowienia jako zawierającego wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Ochrony Środowiska, usunie wskazane wyżej uchybienie, i dopiero merytorycznie oceni wniosek skarżących Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy. Istotą ponownego rozpoznania sprawy jest bowiem powtórne zbadanie sprawy, w szczególności rozpatrzenie ewentualnych zarzutów strony, składającej wniosek w tym przedmiocie. Jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowienie wydaje ta sama osoba, która wydawała postanowienie pierwotnie, trudno mówić o dokonaniu należytej i pełnej kontroli postanowienia. Stąd istotne znaczenie ma, aby podlegające ponownemu rozpoznaniu rozstrzygnięcie zostało wydane przez inną osobę, która będzie mogła dokonać samodzielnej (choć niekoniecznie odmiennej) oceny sprawy. Niejako na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] marca 2012 r. ostateczną decyzję w sprawie określenia wysokości zobowiązania H. Spółka z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Zatem organ administracji prowadził postępowanie w sprawie "głównej" (określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci) mimo zaskarżenia postanowienia o odmowie jego zawieszenia przez Spółkę. Taka postawa organu administracji powoduje, że kontrola sądu (w tym wypadku kontrola postępowania wpadkowego, zakończonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania) jest iluzoryczna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy.