V SA/Wa 49/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K.S. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z dnia 2 grudnia 2011 r. (data nadania) wniesionej przez K. S., dalej "skarżący", jest pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "organ" lub "ARiMR", z dnia [...] września 2011r., dotyczące odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Zaskarżone pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2010 r. skarżący złożył do organu wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wraz z przedmiotowym wnioskiem skarżący złożył załączniki niezbędne do przeprowadzenia wstępnej weryfikacji spełnienia podstawowych wymogów formalnych wniosku. Jako planowany cel operacji wskazał [...] Planowane inwestycje powinny spowodować wzrost dochodu z prowadzonej działalności oraz wzrost zatrudnienia. W dniu [...] września 2011 r., po przeprowadzeniu weryfikacji formalnej wniosku organ odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej, o którą wnioskował. Pismem z dnia [...] października 2011r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując na nieprawidłowość rozstrzygnięcia odmownego poprzez wadliwe rozpoznanie kompletności wniosku o przyznanie pomocy. W dniu [...] grudnia 2011r. organ poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wezwania. W dniu [...] grudnia 2011 r. (data nadania), skarżący za pośrednictwem Prezesa Agencji, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie organu z [...] września 2011 r., tj. odmowę przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 21 ust 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia, dlaczego organ jednym dowodom przyznał wiarygodność, innym dowodom wiarygodności odmówił. Zarzuty prawidłowości przeprowadzonego postępowania dotyczyły ustaleń w zakresie [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie jego wniosku trwało ponad rok, a podstawą prowadzenia postępowania wyjaśniającego była wewnętrzna instrukcja wydana w formie książeczki. W ocenie skarżącego wnioski wywiedzione przez organ w związku z niewypełnieniem przez skarżącego wskazówek zawartych w instrukcji nie mogą stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącemu pomocy finansowej, a takie działanie organu stanowi naruszenie porządku prawnego. Wątpliwości skarżącego co do zgodności z prawem dotyczą prawa reprezentowania podmiotu wdrażającego (Agencja) przez osobę podpisująca ;pisma w sprawie. Zarzucił, że organ w wezwaniach kierowanych do skarżącego posługiwał się nieprofesjonalnym słownictwem (np. "decyzja budowlana" zamiast "decyzja o pozwoleniu na budowę", co było mylące dla skarżącego i uniemożliwiało prawidłowe wykonanie kierowanych do niego wezwań. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy złożonego w dniu [...] lipca 2010r. w O. Oddziale Regionalnym ARiMR wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach tego działania zostały określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, dalej: rozporządzenie), wydanym na podstawie upoważnienia w zawartego w ustawie Jak wynika z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei stosownie do § 18 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wniosek nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej do usunięcia braków formalnych w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie, w myśl § 18 ust. 4 rozporządzenia jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków - Agencja nie przyznaje pomocy, a jeżeli nie usunął wszystkich braków - Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy (ust. 6). Stosownie do § 18 ust. 5 rozporządzenia jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Ponadto art. 21 ust. 3 ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu toczącym się w sprawie przyznania pomocy, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przepis ponadto wyraźnie wskazuje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że zarzut prowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o – jak to określa skarżący - wewnętrzną instrukcję wydaną w formie książeczki, jest bezzasadny. Charakterystyczne dla postępowań prowadzonych w przedmiocie przyznawania pomocy finansowej ze środków unijnych jest, że dla ich wszczęcia niezbędne jest złożenie wniosku o przyznanie pomocy oraz wniosku o płatność w ramach działań objętych programem. Wniosek składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Formularz należy wypełnić zgodne ze stosownymi objaśnieniami. Objaśnienia te stanowią swoistą instrukcję, co do tego jakie treści i w jaki sposób powinny zostać zamieszczone we wniosku, a obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, nie przydzielają wnioskodawcom kompetencji w zakresie podważania takich instrukcji. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej. Nie może więc stwierdzić że wymóg podania niektórych informacji bądź danych jest zbędny albowiem podane zostały w innej – jego zdaniem właściwej formie. Oznacza to iż może on kwestionować merytoryczne rozstrzygnięcie organu o ile uprzednio wypełnił wniosek w sposób należyty, przy czym należyte wypełnienie wniosku oznacza także podanie w nim takich informacji, które odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Celem wypełnienia opisanych zasad wszyscy potencjalni wnioskodawcy otrzymali stosowne materiały informacyjne, w tym instrukcję, która jest ogólnie dostępna na stronie internetowej Agencji oraz wniosek o przyznanie pomocy. Formularz wniosku o przyznanie pomocy również określa wykaz dokumentów, których dołączenie niezbędne jest do przyznania pomocy, a zatem umożliwia potwierdzenie lub wykluczenie spełniania przez wnioskodawcę i planowaną przez niego operację warunków przyznania pomocy, zgodnie z przepisami Programu rozporządzenia wykonawczego oraz przepisami odrębnymi, których regulacje dotyczą realizacji operacji, np. Prawa budowlanego (§ 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r.). Ponadto, wniosek o przyznanie pomocy, zawiera oświadczenie wnioskodawcy, iż znane mu są zasady przyznawania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. oraz wymagania uszczegółowione w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy. Jak podkreślono wcześniej na podstawie delegacji ustawowej (art. 29 ust. 1 pkt 1) zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy przyznania pomocy stanowił § 18 ust. 5 rozporządzenia, co oznacza, że w ocenie organu skarżący nie usunął braków wniosku o przyznanie pomocy, pomimo kierowanych do niego wezwań. Według skarżącego organy odmawiając przyznania pomocy naruszyły art. 21 ust 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia, dlaczego jednym dowodom przyznał wiarygodność, innym dowodom wiarygodności odmówił. Zarzuty prawidłowości przeprowadzonego postępowania dotyczyły ustaleń w zakresie [...]. W ocenie Sądu podniesiony zarzut nie jest zasadny. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie odmowy przyznania pomocy ze środków unijnych wykazuje cechy swoistego konkursu, w którym wiele podmiotów rywalizuje o udzielenie pomocy dla planowanej przez nie operacji ze środków finansowych przeznaczonych do podziału w ramach dostępnego limitu i w ramach kolejno organizowanych naborów wniosków o przyznanie pomocy. Ogólna wartość zapotrzebowania na środki finansowe przekracza z reguły w istotnym stopniu kwotę każdorazowo dostępnego limitu. Zatem podmiot zainteresowany udzieleniem mu wsparcia, który chce skorzystać z pomocy finansowanej ze środków unijnych, wypełniając wniosek o przyznanie pomocy i kompletując niezbędną dokumentację winien wykazać się szczególną dbałością jak i podwyższonym poziomem staranności ubiegając się o przyznanie pomocy, działa on bowiem we własnym, szeroko pojmowanym interesie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskodawca zostaje pouczony o zasadach przygotowania dokumentacji wnioskowej i nic nie stoi na przeszkodzie, by dołożył szczególnej staranności i zrobił wszystko, by zadośćuczynić postawionym wymogom. Zważywszy na fakt, iż środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają one ochronie zgodnie z Rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995). Stosownie do ww. rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Tezę tę należy zastosować do osób fizycznych, pełnoletnich, które chcą z własnej woli skorzystać z dofinansowania, czyniąc poważne inwestycje w ramach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej, których nie sposób usprawiedliwiać np. niezaradnością życiową czy nieznajomością formalnych reguł postępowania przed urzędami. Zauważyć należy, że niniejszej sprawie organ trzykrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku. Podzielić należy zarzut skarżącego, w zakresie błędnie określonego żądania organu w zakresie przedłożenia prawomocnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę [...], zamiast decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu wskazane działanie organu stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, nie stanowi jednak naruszenia tak istotnego, aby uchylić z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Wskazać ponownie należy, że wszyscy wnioskodawcy byli informowani o zasadach naboru wniosków w formie internetowej oraz w formie materiałów informacyjnych. Nieprecyzyjne określenie żądania organu, stanowiło niewątpliwie nienależyte wykonanie obowiązków organu administracji w toku postępowania, ale mając na uwadze "specyficzne" zasady prowadzenia postępowań w sprawach wniosków o przyznanie pomocy i wykonanie przez organ obowiązków informacyjnych wobec wnioskujących – w innych formach, podniesiony zarzut nie może prowadzić do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że skarżący nie załączył do wniosku decyzji o pozwoleniu na budowę [...] wraz z klauzulą ostateczności. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stwierdzić należy, że nawet ustalenie, że organ bezzasadnie przedłużył postępowanie nie może doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego aktu. W takim przypadku skarżący w odpowiednim czasie powinien skarżyć bezczynność organu albo jego przewlekłe działanie. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania w trakcie weryfikacji wniosku, co doprowadziło do odmowy przyznania pomocy. Odnosząc się do stawianego przez organ wymogu w zakresie nie wyjaśnienia rozbieżności w dokumentacji dotyczącej powierzchni działki objętej operacją należy wskazać na fakt, iż w dostarczonej dokumentacji istnieją rozbieżności w zakresie [...], jak również brak zasadności wykonania zadania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał istniejące rozbieżności. Braki dokumentacji w tym zakresie oraz brak spójnych wyjaśnień, nie może obciążać organu, który wykonał obowiązki z zakresu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Podobnie ocenić należy zarzuty z zakresu informacji o [...], określenia kosztów operacji we wniosku oraz Ekonomicznym Planie Operacji oraz wydzielenia kosztów kwalifikowanych w kosztorysie inwestorskim. W tym ostatnim zakresie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. w ramach realizowanej operacji mogą zostać zrefundowane wszystkie koszty kwalifikowane, o ile skarżący wykaże ich wysokość (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.) Koszty niekwalifikowane, co prawda nie mają wpływu na wysokość kosztów kwalifikowalnych operacji, jednakże w sytuacji, gdy są poniesione warunkuje to kompletność zakresu rzeczowo-finansowego operacji i wówczas są brane pod uwagę. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowej reprezentacji organu w zakresie dokonywanych czynności prawnych w ramach prowadzonego postępowania, w ocenie Sądu należy uznać je za bezzasadne. Czynności prawne w ramach prowadzonego postępowania dokonywane były przez osobę posiadającą stosowne pełnomocnictwo Prezesa ARiMR, Pana Z. P. zatrudnionego na stanowisku Zastępcy Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego w O. Oddziale Regionalnym ARiMR (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa oraz akt powołania przez Prezesa Rady Ministrów z dniem 23 marca 2009 na stanowisko Prezesa ARiMR). Reasumując, w opinii Sądu ocena dokonana przez Agencję była dokonana z poszanowaniem zasad postępowania w takich sprawach, określonych w art. 21 i 22 ustawy z 7 marca 2007 r., nie naruszała też mających zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena ta była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną. Dostarczone przez skarżącego kosztorysy, nie zawierają wydzielenia kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych, nie ujęto [...] w całościowych kosztach operacji i w kosztach niekwalifikowanych ponadto nie wyjaśniono rozbieżności w dokumentacji dotyczącej powierzchni [...], jak również nie podano informacji o istnieniu [...], nie prawidłowo określono koszty operacji we wniosku oraz Ekonomicznym Planie Operacji (EPO).