II SA/Ke 958/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S.P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącymi urządzeniami techniczno - budowlanymi tj. bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz studnią kopaną, na działkach nr ewid. [...], w granicach terenu oznaczonych na zał. graf. literami ABCD-A, obręb 0006, w rejonie ul. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, Rada Miasta w dniu [...] uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "..." ogłoszony dnia 21 maja 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Ponieważ ustalenia planu odnośnie terenu wnioskowanej inwestycji były inne niż przeznaczenie tego terenu określone w ww. rozstrzygnięciu, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Następnie Kolegium zacytowało art. 162 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ odwoławczy podał, że stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nakazuje art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zmianami), dalej ustawy, w myśl którego organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1. inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę 2. dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że cytowany przepis mieści się w regulacji art. 162 § 1 pkt 1 kpa, co potwierdza zresztą wprost ustawodawca w art. 65 ust. 3 ustawy. Dalej Kolegium podkreśliło, że decyzja z dnia [...] jest ostateczna, a do dnia jej wygaszenia przez organ I instancji inwestor nie otrzymał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z załączonego do akt sprawy wyrysu i wypisu z obowiązującego od dnia 21 maja 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu: "Kielce Północ-Obszar II-Zalew Kielecki- Klonowa-Piaski" wynika, że teren działek nr ewid. 388 i 1289, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, obręb 0006, w rejonie ulicy [...], objęty decyzją z dnia [...] znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku obowiązującego obecnie planu miejscowego symbolem "ZP3"- o przeznaczeniu podstawowym - urządzona zieleń parkowa oraz o przeznaczeniu uzupełniającym - obiekty małej architektury, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, urządzenia terenowe. Na terenie tym dopuszcza się rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o 20 % w stosunku do istniejącej powierzchni zabudowy zlokalizowanej na działce budowlanej oraz nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do następujących parametrów - maksymalna wysokość zabudowy 8m do gzymsu, - formy dachów: wielospadowy o kącie pochylenia połaci dachowych do 45 stopni lub płaskie. Lokalizacja obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportu i rekreacji oraz urządzeń terenowych nie może powodować likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Ponadto w planie ustala się zakaz realizacji ogrodzeń i wszelkich nośników reklamowych za wyjątkiem wznoszonych w ramach okazjonalnych imprez masowych. Organ odwoławczy zauważył, że planowana inwestycja nie została określona we wniosku jako rozbudowa, czy też nadbudowa istniejącego obiektu. Teren inwestycji nie jest zabudowany. Wnioskowana inwestycja nie dotyczyła także lokalizacji obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportu i rekreacji oraz urządzeń terenowych. Zatem funkcja planowanej inwestycji określona została w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny niż w planie miejscowym. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Kolegium stwierdziło, że ustalenia planu są inne niż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Został więc spełniony warunek o jakim mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że ustalenia planu miejscowego mają zawsze pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Normy takiego aktu, jako powszechnie obowiązujące, stoją wyżej w hierarchii od norm indywidualnych, wynikających z decyzji administracyjnych. Z tego właśnie powodu ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał stwierdzać wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Organ odwoławczy również dodał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż funkcja planowanej inwestycji, określona w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny niż w obowiązującym planie miejscowym, wobec braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje powstanie obowiązku po stronie właściwego organu, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma także podstaw prawnych do obowiązku uwzględniania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w planie miejscowym, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie stwarza jakichkolwiek praw do nieruchomości. Takie prawo stwarza dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dla planowanej inwestycji, której w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję S.P., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w takim zakresie, w jakim organ nie wyjaśnił, na czym polega bezprzedmiotowość decyzji, której wygaśnięcie zostało stwierdzone. Zarzucił również, że wydana decyzja narusza jego prawo własności. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że o ile można uznać, że przepis prawa stanowi o wygaśnięciu decyzji w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle nie można w niniejszej sprawie uznać, aby zostało spełnione drugie kryterium wymienione w art. 162 kpa - bezprzedmiotowość. Kwestii bezprzedmiotowości zostało poświęcone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2025/12: "przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek." Oznacza to, że sama zmiana w stanie prawnym nie powoduje bezprzedmiotowości. Autor skargi powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. III CSK 161/13. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że prawidłowe są ustalenia organu odnośnie tego, że dla terenu, na którym położone są działki o numerach ewid. [...] uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazać bowiem należy, że pojęcie "inne" jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie miejscowego planu, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu (komentarz do art. 65 pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, str. 543). Skoro uchwalony plan miejscowy dla tego terenu przewiduje jako podstawowe przeznaczenie urządzenie zieleni parkowej, zaś jeśli chodzi o zabudowę dopuszcza jedynie budowę obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportu i rekreacji, urządzeń terenowych oraz rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może budzić wątpliwości w świetle wcześniejszych rozważań, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla nowego domu mieszkalnego określa w sposób inny, w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, przeznaczenie tego terenu aniżeli czyni to plan miejscowy. W takiej zaś sytuacji przepis prawa nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Co się zaś tyczy bezprzedmiotowości wydanej skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy, bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, że z chwilą wejścia w życie miejscowego planu skarżący nie mógłby już realizować inwestycji na podstawie tej decyzji, jako że nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc decyzja ustalająca warunki zabudowy stała się niewykonalna dlatego, że obecnie na jej podstawie skarżący nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę, a co za tym idzie zrealizować inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącymi urządzeniami. Tak więc wbrew zarzutom skargi decyzja nie narusza art. 65 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 kpa Odnosząc się do zarzutu, że poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia zagwarantowanego skarżącemu przez art. 64 Konstytucji prawa własności to zauważyć należy, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy nie daje osobie, na której wniosek zostaje wydana, żadnego prawa do terenu (decyzja taka może być wydana nie tylko na wniosek właściciela, ale i każdej innej osoby), dlatego też i decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć wpływu na prawo własności, a w szczególności nie może prawa tego ograniczać. Niewątpliwie do takiego ograniczenia prawa własności może doprowadzić uchwalenie planu miejscowego, jednakże w takim wypadku ustawodawca przewidział dla właścicieli roszczenia, o jakich mowa w art. 36 ustawy. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa w sposób, który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).