I SA/Ol 137/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Ł. – Ośrodek A na uchwałę Komitetu Stowarzyszenia B w O. z dnia "[...]", Nr "[...]", w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu ze środków budżetowych Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. M.Ł., prowadzący Ośrodek A, złożył w dniu 23 grudnia 2011 r. wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Budowa Stanicy Żeglarskiej w P. nad jeziorem "[...]" jako ważny element podniesienia atrakcyjności turystycznej powiatu "[...]"" do konkursu ze środków programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013". Wniosek ten został złożony za pośrednictwem Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania B z siedzibą w O.(dalej jako: LGD), i po zakwalifikowaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. jako zgodny z Lokalną Strategią Rozwoju Obszarów Rybackich (dalej jako: LSROR) został przedstawiony do dalszej oceny. W dniu 11 stycznia 2011 r. Komitet LGD dokonał oceny przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu pod względem jego zgodności z lokalnymi kryteriami do działania "Wzmocnienie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa". W głosowaniu członków Komitetu wniosek uzyskał 53,33 pkt i został sklasyfikowany na pozycji 6 listy rankingowej. Do dofinansowania w ramach w/w działania Komitet wybrał natomiast 4 pierwsze na liście projekty o łącznej kwocie wnioskowanej pomocy 918.126,78 zł. Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 lutego 2012 r., M.Ł. wniósł odwołanie od decyzji Komitetu LGD. W uzasadnieniu zarzucił, iż nie uwzględniono w jego przypadku dodatkowych punktów za członkostwo w LGD, podczas, gdy uzyskał on status członka LGD w dniu 3 stycznia 2012 r., a zatem przed dniem oceny projektu. Podniósł, że ocena ta została przeprowadzona w nieobiektywny sposób, z pominięciem analizy wniosku i załączników do wniosku, w tym biznesplanu. Ponadto zarzucił członkom Komitetu stronniczość, wskazując, że uczestniczący w ocenie jego projektu członkowie C.W. i A.A. są jednocześnie pracownikami Gospodarstwa C, które również ubiegało o przyznanie pomocy w przedmiotowym konkursie. Na posiedzeniu w dniu 7 lutego 2012 r. Komitet LGD podjął uchwałę nr "[...]" o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku strony z dnia 6 lutego 2012 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek ten nie spełniał kryteriów formalnych odwołania określonych w § 40 ust. 7 lit. a Regulaminu Komitetu LGD (dalej jako: Regulamin"), stanowiącego załącznik nr 2 do LSROR. Został on bowiem wniesiony po upływie 7 – dniowego terminu liczonego od dnia otrzymania pisma powiadamiającego o wynikach oceny, o którym mowa w § 40 ust. 3 Regulaminu. W skardze z dnia 14 lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. Ł. zarzucił decyzji Komitetu LGD błędną ocenę projektu oraz niezachowanie bezstronności członków Komitetu. Wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia Komitetu w całości i o nakazanie ponownej oceny projektu w innym składzie w oparciu o prawidłową interpretację opisów poszczególnych kryteriów oceny wniosku, zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. nr 72, poz. 619 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako K.p.a., oraz przepisów dotyczących przyznania dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego RYBY zawartych w pkt 8 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać lokalna strategia rozwoju obszarów rybackich, kryteriów wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji tej strategii oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać umowa dotycząca warunków i sposobu realizacji tej strategii w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" (Dz. U. Nr 162, poz. 1292). W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie LGD wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Stowarzyszenie wskazało, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż Komitet LGD nie decyduje o przyznaniu pomocy na realizację projektu, a jedynie o jego wstępnej kwalifikacji. Stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego skarga przysługuje na decyzję organu samorządu województwa, w którego kompetencji leży rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy. Ponadto wskazano, że skarżący nie wyczerpał trybu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako p.p.s.a., gdyż nie wezwał Komitetu LGD do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności odniesiono się natomiast do zarzutów merytorycznych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog aktów i czynności podlegających sądowej kontroli określa art. 3 § 2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270, cyt. dalej jako p.p.s.a.), który wymienia m.in. decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty prawa miejscowego, czy też bezczynność organów administracji publicznej. Ponadto art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych ustawach. Przykładem takiego unormowania, które rozciąga kognicję sądów administracyjnych poza akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a., jest przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. nr 72, poz. 619 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w przypadku odmowy przyznania pomocy o dofinansowanie wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego kodyfikuje zasady realizacji programu operacyjnego i postępowania w sprawach przyznawania pomocy w ramach tego programu w sposób bardzo ogólny i fragmentaryczny. Określa m.in. podmioty zobowiązane do realizacji programu operacyjnego, wskazując w art. 4 i 5, że zadania instytucji zarządzającej wykonuje minister właściwy do spraw rybołówstwa, natomiast instytucji pośredniczącej w przypadku osi priorytetowej 4 "Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa" – samorząd województwa. W art. 19 tej ustawy zawarto natomiast delegację dla ministra właściwego do spraw rybołówstwa do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych. W wykonaniu tej delegacji w dniu 15 października 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 – zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" (Dz. U. nr 177, poz. 1371 ze zm.). Zgodnie z § 21 ust. 1 w/w rozporządzenia postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa, który stosownie do § 22 ust. 1, na wniosek Lokalnej Grupy Rybackiej (dalej jako: LGR), podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej informację o możliwości składania wniosków o dofinansowanie operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a) – d), w tym operacji polegających na wzmocnieniu konkurencyjności i utrzymaniu atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa (§ 1 pkt 1 lit. a). Przepis § 23 ust. 1 w/w rozporządzenia przewiduje natomiast, że wniosek o dofinansowanie operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a) – d) składa się do właściwego organu samorządu województwa za pośrednictwem LGR. Dalej przepisy rozporządzenia w § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 stanowią, iż LGR dokonuje wyboru operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a) – d) zgodnie z art. 45 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r., s. 1), a niezwłocznie po dokonaniu tej oceny LGR sporządza listę ocenionych operacji, ustalając ich kolejność według liczby uzyskanych punktów w ramach tej oceny, i przekazuje ją wnioskodawcom, informując ich o zgodności lub niezgodności operacji z LSROR, liczbie uzyskanych punktów oraz miejscu na liście ocenionych operacji, a ponadto o możliwości złożenia odwołania od wyników tej oceny zgodnie z procedurą określoną w LSROR. Następnie LGR przekazuje właściwemu organowi samorządu województwa listy, o których mowa wyżej oraz uchwały komitetu LGR w sprawie wyboru operacji wraz ze złożonymi wnioskami o dofinansowanie w terminie 45 dni od dnia, w którym upłynął termin składania wniosków o dofinansowanie. Stosownie do § 32 ust. 1 rozporządzenia, pomoc na realizację operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a) – d) przysługuje według kolejności operacji na liście wybranych operacji. Z powyższych regulacji wynika zatem, że wbrew przekonaniu strony skarżącej to nie LGR decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy na realizację operacji, ale właściwy organ samorządu województwa, który w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego pełni funkcję instytucji pośredniczącej. Rola LGR została, w świetle przywołanych powyżej uregulowań, sprowadzona przede wszystkim do zorganizowania pod względem instytucjonalnym i technicznym naboru wniosków o dofinansowanie oraz do przeprowadzenia wstępnej oceny wniosków pod względem wymienionych w § 25 rozporządzenia kryteriów, odnoszących się zasadniczo do zgodności operacji z opracowaną przez tę Grupę LSROR. Podkreślenia wymaga zwłaszcza, że zgodnie z 27 ust. 1 rozporządzenia LGR przekazuje organowi samorządu województwa listy wybranych i niewybranych operacji wraz z uchwałami komitetu LGR i wszystkimi złożonymi wnioskami o dofinansowanie, niezależnie od tego, czy zostały one przez LGR wybrane, czy też nie. W tym kontekście działanie LGR sprowadza się głównie do pośredniczenia w przekazaniu instytucji pośredniczącej wniosków o dofinansowanie, ale i nie tylko, jeśli wziąć pod uwagę dokonywany przez nią wybór operacji i umieszczenie ich na liście w określonej kolejności, decydującej o pierwszeństwie przyznania środków finansowych. Nie oznacza to jednak, że ocena przeprowadzona przez LGR jest oceną wiążącą, bowiem organ samorządu województwa, który pełni funkcję instytucji pośredniczącej, jest obowiązany do samodzielnej oceny złożonych wniosków. Po przekazaniu wniosków o dofinansowanie przez LGR, właściwy organ samorządu województwa dokonuje ponownej oceny tych wniosków. O ile jednak LGR weryfikuje zasadność wniosków o dofinansowanie pod kątem jedynie lokalnych uwarunkowań i wskazanego w LSROR kierunku, w jakim powinien rozwijać się obszar objęty lokalną strategią, to organ samorządu województwa jest zobowiązany do kompleksowej oceny tych wniosków, w tym również pod względem zgodności z obowiązującym prawem przebiegu procedury konkursowej. Najpełniej rolę LGR w toku postępowania o przyznanie pomocy określa w/w art. 45 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. Zgodnie z tym przepisem środki na rzecz wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych głównie od rybactwa realizowane są na danym terytorium przez jednostki lub grupy lokalne ("grupy") reprezentujące partnerów publicznych i prywatnych z rozmaitych stosownych lokalnych sektorów społeczno-ekonomicznych i, zgodnie z zasadą proporcjonalności, o zdolności administracyjnej i finansowej odpowiedniej do administrowania wsparciem i zapewnienia skutecznej realizacji operacji. Grupa powinna, o ile to możliwe, opierać się na istniejących organizacjach dysponujących doświadczeniem. Grupa proponuje i wdraża zintegrowaną strategię działań rozwojowych na poziomie lokalnym na podstawie podejścia oddolnego w porozumieniu z instytucją zarządzającą. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego przepisu grupa dokonuje wyboru operacji realizowanych w ramach lokalnej strategii rozwoju, które odpowiadają środkom określonym w art. 44. W świetle powyższych uregulowań LGR jest odpowiedzialna przede wszystkim za kształtowanie strategii działania w określonym zakresie na poziomie lokalnym i z tego też punktu widzenia ocenia ona wnioski o dofinansowanie projektów. Ocena ta nie czyni jednak iluzoryczną prowadzonej następnie weryfikacji wniosków przez instytucję pośredniczącą ani też nie umniejsza roli instytucji pośredniczącej, która to dokonuje kontroli poprawności złożonych wniosków w każdym ich aspekcie i w rezultacie podejmuje decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy. Dopiero od rozstrzygnięcia instytucji pośredniczącej przysługuje wnioskodawcy skarga do sądu administracyjnego, o czym stanowi wyraźnie art. 14 ust. 5 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. Ustawa ta nie przewiduje natomiast możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydawanych przez LGR. Nie pozbawia to jednak wnioskodawcy możności obrony swych praw w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami na etapie postępowania przebiegającego przed LGR. Wręcz przeciwnie, kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie instytucji pośredniczącej w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, rozciąga się na całe postępowanie konkursowe, a zatem obejmuje również etap czynności podejmowanych przez LGR. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt od 1-5 powołanego artykułu. Mając na uwadze powyższe, w pkt 1 sentencji postanowienia orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a. Natomiast w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.