II SAB/Bk 15/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Ch. na przewlekłość postępowania Starosty S. w przedmiocie wymiany gruntów 1. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty S. na rzecz A. Ch. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] września 1969 r. nr [...] o zatwierdzeniu: projektu planów podziału terenów budowlanych na działki budowlane we wsiach: J., O., P., O., H. i projektu wymiany gruntów na obszarze wymiany pod nazwą K., w części w jakiej w zamian za grunty posiadane przed wymianą przez S. S. (działkę położoną we wsi H., oznaczoną nr geod. 189), wydziela grunty na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że należy wydzielić następcom prawnym S. S. ekwiwalent w zamian za ówczesną działkę nr 189 (aktualnie nr 21/1). W związku z tą decyzją, pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. A. Ch. – następca prawny S. S. (współwłaścicielka w części 256/9474 działki nr 21/1 – postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2010 r., [...]), wystąpiła do Starosty S. o wydzielenie ekwiwalentu w postaci działek położonych we wsi H.: 95/1, 99, 168 i 169. Starosta S. pismem z dnia 4 lutego 2011 r. zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. oraz do Urzędu Gminy w Sz. o wyrażenie zgody na objęcie ww. nieruchomości rolnych postępowaniem wymiennym (działki nr 95/1 i 99 o łącznej pow. 1,22 ha stanowią własność SP, działki nr 168 i 169 o łącznej pow. 1,35 ha stanowią własność Gminy Sz.). Pismem z dnia 23 lutego 2011 r. A. Ch. zmodyfikowała swój wniosek w ten sposób, że wniosła o wydzielenie działek: 95/1, 99, 98/2, 74, 75 i 51 położonych we wsi H. W związku z tą zmianą Starosta S. ponownie zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgodny na objęcie tych nieruchomości postępowaniem wymiennym (pismo z dnia 9 marca 2011 r.). Agencja pismem z dnia 22 marca 2011 r. wyraziła zgodę warunkową na wymianę tych działek, oprócz działki nr 51, która obciążona jest wieloletnią umową dzierżawy. W związku z wyrażeniem zgody, wnioskodawczyni przestawiła sposób ustalenia cen nieruchomości – pismo z dnia 30 marca 2011 r. W odpowiedzi na tę propozycję Agencja Nieruchomości Rolnych, pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. poinformowała, że cena działek oznaczonych nr 74, 75, 95/1 będzie przyjęta zgodnie z posiadaną przez Agencję wyceną ważną do dnia 30 listopada 2011 r., natomiast pozostałe nieruchomości zostaną wyszacowane według cen rynkowych. Pismem z dnia 10 maja 2011 r. Starosta S. zwrócił się do A. Ch. i Agencji Nieruchomości Rolnych o dokończenie sprawy zniesienia współwłasności poprzez fizyczne wydzielenie rzeczy wspólnej (zdaniem organu wydzielenie ekwiwalentu i ewentualnego wykonania wymiany gruntów w obrębie tej samej wsi powinno być wykonane przez strony postępowania, tj. ANR i A. Ch. poprzez wyjście ze współwłasności w postępowaniu sądowym lub w formie aktu notarialnego). Jednocześnie pismem z dnia 20 maja 2011 r. Starosta zwrócił się do Wojewody P. o rozważenie możliwości przyznania dodatkowej dotacji na 2011 r. w kwocie 137900 zł na opracowanie projektu wymiany gruntów. Wojewoda P. pismem z dnia 30 maja 2011 r. poinformował, że nie dysponuje rezerwą z której mógłby zwiększyć limity przyznanych środków. A. Ch. w dniu 15 maja 2011 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania dotyczącego wymiany gruntów. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. SKO uwzględniło zażalenie i wyznaczyło organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy – 30 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia. W związku z tym, Starosta S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 178, poz. 1749 ze zm.) wszczął postępowanie wymienne gruntów położonych w obrębie H. gm. Sz. i wymianą gruntów objął następujące działki: - nr 21/1 stanowiącą współwłasność A. Ch. w 256/9474 części i ANR w 9218/9474 części o całkowitej pow. 96,79 ha, - nr 74, 75, 95/1 o pow. 1,96 ha i nr 98/2 i 99 o pow. 0,3464 ha stanowiących własność ANR. Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. poinformowało Starostę S., że obecnie nie dysponuje potencjałem pracowniczym do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. Starosta S. w odpowiedzi na pismo Wojewody P. z dnia 30 maja 2011 r. zwrócił się do tego organu z prośbą o wyrażenie zgody na przeniesienie kwoty dotacji z wydzielenia działek rencistom na wykonanie przedmiotowej wymiany gruntów oraz na zlecenie wykonania prac innej jednostce niż Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. (pismo z dnia 18 sierpnia 2011 r.). W odpowiedzi na to pismo Wojewoda P. poinformował, że w jego budżecie nie są przewidziane środki na wymianę gruntów oraz że jedyną możliwością sfinansowania prac wymiany gruntów ze środków zewnętrznych jest ich pozyskanie w ramach PROW (pismo z dnia 7 września 2011 r.). W związku z tą odpowiedzią pismem z dnia 26 września 2011 r. Starosta S. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie "pomocy" w ramach PROW na przeprowadzenie przedmiotowego postępowania (kwota 13776 zł). Jednocześnie pismem z dnia 9 października 2011 r. Starosta ponownie zwrócił się do Wojewody o wyrażenie zgody na przeniesienie kwoty dotacji z wydzielenia działek rencistom na wykonanie przedmiotowej wymiany gruntów oraz na zlecenie wykonania prac innej jednostce niż Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. W odpowiedzi na powyższe pisma Marszałek Województwa poinformował, że w chwili obecnej nie jest prowadzony żaden konkurs i nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku (pismo z dnia 10 października 2011 r.) a Wojewoda poinformował, że nie ma możliwości wyznaczenia innej jednostki (pismo z dnia 16 listopada 2011 r.). W dniu 25 listopada 2011 r. Starosta S. ponownie zwrócił się Wojewódzkiego Biura Geodezji w B. o wykonanie wymiany przedmiotowych gruntów. Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. poinformowano, że prace będą mogły być wykonane w drugim półroczu 2012 r. Wnioskodawczyni pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwała Starostę S. do wykonania postanowienia SKO z dnia 30 maja 2011 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. Starosta S. poinformował wnioskodawczynię, że w związku z koniecznością aktualizacji użytków rolnych występujących na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem ustala nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2012 r. Jednocześnie pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. Starosta wystąpił do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz z ponownym wnioskiem do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie finansowego wsparcia w ramach PROW. W konsekwencji A. Ch. złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Starosty S. i wniosła o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu rozpatrzenia sprawy, zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn niedotrzymania terminu załatwienia sprawy oraz zasądzenie od organu kosztów sądowych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna, co skutkowało wydaniem przez sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Naruszenie powyższych przepisów regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach wskazanych w art. 3 § 1 pkt 1-4a p.p.s.a. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 kpa, umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca przyjmując to rozwiązanie jednocześnie nie określił na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji. Brak takiej regulacji może utrudnić stosowanie wymienionego przepisu, zwłaszcza, że p.p.s.a. nie określa także, na czym polega "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując, np. czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści art. 37 § 1 kpa zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej przed merytoryczną oceną skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do dwóch kwestii formalnych. Pierwsza z nich dotyczy zmiany przez Sąd przedmiotu zaskarżenia. Wskazać należy, że skarga A. Ch. została sformułowana jako skarga na bezczynność organu. Zdaniem Sądu, z uwagi na to, że nie jest jeszcze wypracowane jednolite stanowisko zarówno w doktrynie jak i w judykaturze odnośnie zakresu znaczeniowego pojęć: bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, do przedmiotu skargi dotyczącej zwłoki organu wskazanego przez stronę skarżącą należy podchodzić liberalnie i w zależności od okoliczności konkretnej sprawy przedmiot ten modyfikować. Problem z odpowiednim zakwalifikowaniem skargi dotyczącej zwłoki organu przez stronę postępowania jest widoczne również na kanwie sprawy niniejszej. Skarżąca skargę zatytułowała jako skarga na bezczynność organu, ale już jej zażalenie do SKO zostało sformułowane jako zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Druga kwestia formalna dotyczy ustalenia czy skarga została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w tym wypadku złożeniem zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżąca żalenie takie do SKO złożyła w dniu 15 maja 2011 r. (postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. zostało ono uwzględnione) i dodatkowo przed wniesieniem skargi pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwała organ do wykonania przedmiotowego postanowienia. Jeżeli chodzi o merytoryczną ocenę skargi to należy stwierdzić, że z dokonanej analizy materiału dowodowego wynika, iż Starosta S. w sposób przewlekły prowadził postępowanie dotyczące wymiany gruntów. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem A. Ch. z dnia 19 stycznia 2011 r. (zmodyfikowanym pismem procesowym z dnia 23 lutego 2011 r.). Po wpłynięciu wniosku organ podjął szereg czynności, które jak wynika z postanowienia SKO w B. z dnia [...] maja 2011 r. posiadały cechę przewlekłego prowadzenia postępowania. Po zwrocie akt przez SKO, które wyznaczyło 30 – dniowy termin na załatwienie sprawy licząc od dnia otrzymania postanowienia, Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie wymiany gruntów. Na datę orzekania przez Sąd, tj. na dzień 17 kwietnia 2012 r. sprawa nie została załatwiona. Jak wynika z materiału dowodowego przyczynami niezłatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez SKO były następujące okoliczności: brak środków finansowych jak i brak czasu przez pracowników kompetentnych do przeprowadzenia postępowania. Prowadzone przez Starostę postępowanie właściwie zostało ograniczone do wysyłania kolejnych pism do Wojewody z prośbą o zagwarantowanie środków na wymianę gruntów oraz wyznaczenie jednostki dysponującej potencjałem pracowniczym kompetentnym do przeprowadzenia takiego postępowania oraz pism do Urzędu Marszałkowskiego o przyznanie pomocy w ramach PROW. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Przykładem takiego działania powiatu jest postępowanie scaleniowe lub wymienne, które zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 178, poz. 1749 ze zm.) przeprowadza starosta jako zasadnie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Na realizację zadań zleconych powiat otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa – art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 80, poz. 526 ze zm.). Z uwagi na to, że zadania z zakresu administracji rządowej przypisane ex lege samorządowi powiatowemu mają dla niego charakter obowiązkowy, co oznacza, że nie może on w żaden sposób uwolnić się z obowiązku realizacji takich zadań dotacje celowe powinny być przyznane w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. W przypadku niedotrzymania tego warunku, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowych – art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W kontekście tej regulacji stwierdzić należy, że brak środków finansowych na przeprowadzenie postępowania dotyczącego realizacji zadań z zakresu administracji rządowej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może stanowić obiektywnej przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie może usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowania. Strona nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z wadliwego funkcjonowania administracji. Te uwagi należy również odnieść do okoliczności dotyczącej braku dysponowania czasem przez kompetentnych pracowników do przeprowadzenia postępowania. Zważywszy podniesione wyżej okoliczności sąd uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania. Działanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Takie postępowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Przy czym Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. SKO uznało wniesione przez skarżącą zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło termin rozpoznania sprawy co oznacza, że Starosta dysponował wiedzą, iż jego działania w niniejszej sprawie zostały ocenione przez organ wyższej instancji jako przewlekłe. Niemniej jednak z analizy akt sprawy wynika, iż Starosta po wydaniu tego postanowienia uczynił właściwie wszystko co leżało w jego możliwościach, aby pozyskać środki finansowe jak i uprawnionych pracowników niezbędną do zakończenia postępowanie. Czyli właściwie organ działał ale działanie to bez wątpienia miało cechy przewlekłego postępowania. W sprawie dokonywano bowiem czynności od efektywności których nie zależało jej końcowe załatwienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał Starostę S. do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wyznaczył dłuższy termin załatwienia sprawy niż przewidują to przepisy kpa, pomimo tego, że zgodnie z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w sprawach nieuregulowanych tą ustawą mają zastosowanie przepisy kpa, albowiem wziął pod uwagę skomplikowany charakter spraw dotyczących wymiany gruntów. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.