II SA/Rz 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia policjanta do dyspozycji komendanta powiatowego Policji -skargę oddala- II SA/Rz 61/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi P.M. jest decyzja [..] Komendanta Wojewódzkiego Policji (PKWP) w [..] z [..].11.2011 r. nr [..], którą uchylono w całości decyzję - rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji (KPP) w [..] nr [..] /2011 z [..].09.2011 r. w sprawie przeniesienia podinspektora P.M. do dyspozycji KPP w [..] z zachowaniem dotychczasowych składników uposażenia, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozkazem personalnym nr [..] z [..].09.2011 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 z późn. zm.; dalej zwana "uPol"), KPP w [..] przeniósł podinspektora P.M. do swojej dyspozycji, z zachowaniem dotychczasowych, szczegółowo przedstawionych, składników wynagrodzenia. Organ I instancji wyjaśnił, że na skutek zmian w Komendzie Powiatowej Policji w [..] wprowadzonych Rozkazem Organizacyjnym nr [..] /11 z [..].06.2011 r. m. in. zlikwidowano Wydział Prewencji i Ruchu Drogowego, którego Naczelnikiem uprzednio był P.M., i utworzono w jego miejsce Wydział Prewencji oraz Wydział Ruchu Drogowego, celem zapewnienia lepszego nadzoru i koordynacji zadań pionu prewencji. Wobec tego rozkazem personalnym nr [..] z [..].07.2011 r. KPP w [..] zwolnił stronę z zajmowanego stanowiska i mianował na niższe stanowisko służbowe specjalisty Zespołu Wykroczeń Wydziału Prewencji, w związku z brakiem możliwości mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Na skutek odwołania P. PKWP w [..] decyzją z [..].08.2011 r., nr Ldz. [..] uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia polecając m. in. ustalenie możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne i uzyskanie oświadczenia w zakresie zgody na mianowanie na stanowisko niższe oraz uzasadnienie przesłanek z art. 38 ust. 2 pkt 4 uPol. W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w [..] zwolnienie podinspektora P.M. z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienie go do swojej dyspozycji ma związek z likwidacją z dniem 1.08.2011 r. zajmowanego przez niego stanowiska Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, a decyzja ta ma charakter porządkujący strukturę etatową jednostki. Organ ten podkreślił, że zgodnie z art. 37a uPol przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego ma charakter tymczasowy, pozwalający w terminie 12 miesięcy zdecydować organowi o zawodowej przyszłości funkcjonariusza z uwzględnieniem potrzeb etatowych Policji. W odwołaniu od powyższej decyzji P.M. zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to art. 37a ust. 1 uPol przez ich niewłaściwe i dowolne zastosowanie, bez wyjaśnienia przesłanek i powodów podjętej decyzji, oraz art. 32 ust.1 uPol przez podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, 2. przepisów postępowania, a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.; dalej zwana "K.p.a.") przez naruszenie zasady praworządności oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego wyrażającego się niewykorzystaniem doświadczonego wieloletniego funkcjonariusza, a także obciążenie Komendy kosztami reorganizacji, jak również nie uwzględnienie interesu strony przez pominięcie jego uprawnień służbowych i praw nabytych. Z kolei naruszenia art. 77 K.p.a. dopatrywał się w niewyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, nie udowodniając swoich racji, a art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. przez nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, do czego był obowiązany po wydanej uprzednio w sprawie decyzji PKWP w [..] z [..].08.2011 r. Odwołujący zarzucił ponadto naruszenie art. 107 §1 i §3 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji oraz art. 268a K.p.a. przez jej podpisanie przez osobę nieupoważnioną. Po rozpatrzeniu w/w dowołania powołaną na wstępie decyzją z 18[..] 11.2011 r. PKWP w [..], działając na podstawie art. art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 uPol, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, jednak z powodów innych niż w nim zarzucono. Organ zwrócił uwagę, że rozkazem personalnym nr [..] z [..].07.2011 r. KPP w [..] zwolnił P.M. z zajmowanego stanowiska służbowego z dniem 31.07.2011 r. mianując go na niższe stanowisko służbowe w związku z likwidacją stanowiska dotychczas przez niego zajmowanego. Uchylając powyższy rozkaz decyzją własną z [..].08.2011 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 uPol. KPP w [..] mianował bowiem P.M. na niższe stanowisko pomimo tego, że w kierowanej jednostce organizacyjnej Policji w dniu zaprzestania służby na stanowisku Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego istniały nieobsadzone stanowiska równorzędne dotychczasowemu pod względem: składników uposażenia, stopnia skomplikowania zadań i wagi obowiązków, a to ( stanowisko Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego oraz stanowisko Naczelnika Wydziału Prewencji, utworzone rozkazem personalnym nr [..] /11 oraz [..] /11, które zostały obsadzone w dniu mianowania P.M. na niższe stanowisko służbowe. Uchylając rozkaz personalny nr [..] z [..].07.2011 r. organ odwoławczy przekazał organowi I instancji sprawę w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko nakazując ustalenie możliwości mianowania strony na stanowisko równorzędne oraz wydanie decyzji na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 uPol. Tymczasem KPP w [..] nie zastosował się do wiążącej go decyzji organu II instancji przeprowadzając postępowanie w innym zakresie, czyniąc przedmiotem rozstrzygnięcia przeniesienie funkcjonariusza do swojej dyspozycji, pomimo że miał obowiązek rozpatrzeć sprawę wyłącznie w granicach tej samej podstawy prawnej. Powinien zatem dokonać przeniesienia z urzędu lub umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Z rozstrzygnięciem PWKP w [..] nie zgodził się P.M. wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Zarzuca w niej, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. przez nie podjęcie czynności związanych z umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawie z art. 37a pkt 1 i art. 45 ust 3 uPol, tj. przeniesienia do dyspozycji poprzedzające mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby i stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego organu I instancji nr [..], a także art. 32 uPol przez nie zbadanie legalności wydania rozkazów personalnych nr [..] i [..] w zakresie upoważnienia do działania przez I Zastępcę w imieniu KPP w [..]. W ocenie skarżącego organ I instancji nie zastosował się w aktualnie prowadzonym postępowaniu do wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z [..].08.2011 r. uchylającej rozkaz personalny nr [..], wszczynając kolejne postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta w trybie art. art. 37a pkt. 1 i art. 45 ust. 3 Uop. Wskazując również na tę okoliczność organ odwoławczy, zdaniem P.M., powinien umorzyć postępowanie w sprawie przeniesienia do dyspozycji poprzedzające mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, oraz stwierdzić nieważność rozkazu personalnego nr [..]. PKWP w [..], w ocenie skarżącego, dopuścił przez to możliwość dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, która była przedmiotem decyzji odwoławczej z [..].08.2011 r. jako bezpodstawnego i niedopuszczalnego. Strona podkreśla też, że zgodnie z art. 32 uPol decyzje w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania oraz odwołań od tych decyzji wydają przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Do osób uprawnionych przepisy nie zaliczają ich zastępców. W przypadku rozkazów personalnych nr [..] i [..] organu I instancji osoba je wydająca nie legitymowała się zatem należytym upoważnieniem, ponieważ zostało ono udzielone w oparciu o "ogólny przepis" art. 268a K.p.a. oraz art. 133 ust. 6 uPol, który upoważnia do załatwiania spraw dyscyplinarnych, ale nie spraw personalnych. Podnoszone dotychczas zarzuty nie zostały przez organ odwoławczy w tym zakresie ocenione. Skarżący zwraca ponadto uwagę, że wobec braku rozstrzygnięcia KPP w [..] w sprawie zwolnienia go z dotychczasowego stanowiska służbowego i przeniesienia na niższe stanowisko służbowe dnia 5.12.2011 r. złożył na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w [..] w sprawie rozkazu personalnego nr [..] z [..].07.2011 r., które nie zostało jeszcze rozpatrzone przez PKWP w [..]. Dnia [..].12.2011 r. KPP w [..] wydał decyzję nr L.dz. [..] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie zwolnienia go z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko służbowe jako bezprzedmiotowego ze względu na brak możliwości mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Od decyzji tej P.M. złożył odwołanie. Natomiast 13.12.2011 r., pomimo toczącego się postępowania w sprawie przeniesienia do dyspozycji komendanta i pomimo umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko służbowe jako bezprzedmiotowego, KPP w [..] wydał na podstawie art. 37 uPol rozkaz personalny nr [..] w sprawie powierzenia mu obowiązków w okresie od 13.12.2011 r. do 14.12.2011 r. na stanowisku specjalisty Zespołu Wykroczeń Wydziału Prewencji oraz w okresie od 15.12.2011 r. do 12.03.2012 r. na stanowisku specjalisty Zespołu Do Walki z Przestępczością Przeciwko Mieniu Wydziału Kryminalnego. Od decyzji tej również wniósł odwołanie. Na tej podstawie skarżący żąda uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę PKWP w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. W odniesieniu do podniesionych zarzutów wyjaśnił, że nie mógł umorzyć postępowania w sprawie, ponieważ niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W jego ocenie zastępca KPP w [..] był należycie umocowany do wyrzekania w sprawie zgodnie z decyzją organu I instancji nr [..] /2011 z [..].06.2011 r., nr [..] /2011 z [..].09.2011 r. wydaną na mocy art. 268a K.p.a. W nawiązaniu do stanowiska strony skarżącej organ również zwrócił uwagę, że decyzją KPP w [..] z [..].12.2011 r. nr W[..] postępowanie w sprawie rozkazu personalnego nr [..] zostało umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie dowodzi tego typu naruszeń, które skutkować musiałyby wzruszeniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja PKWP w [..] z [..].11.2011 r. uchylająca decyzję – rozkaz personalny KPP w [..] nr [..] z [..].09.2011 r.o przeniesieniu skarżącego do dyspozycji Komendanta, oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jest to kolejna decyzja tzw. kasacyjna, albowiem uprzednio decyzją z [..].08.2011 r. PKWP w [..] uchylił decyzję – rozkaz personalny KPP w [..] nr [..] z [..].07.2011 r. o zwolnieniu skarżącego ze stanowiska naczelnika wydziału i mianowania go na niższe stanowisko służbowe oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tej decyzji, co nie jest w sprawie kwestionowane, nie zaskarżono. Uchylając pierwotną decyzję KPP w [..] z [..].07.2011 r. organ odwoławczy nakazał, aby organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważył przede wszystkim możliwość mianowania P.M. na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem dotychczas przezeń zajmowanym. Wbrew tym zaleceniom KPP w [..] wszczął z urzędu kolejne postępowanie, którego przedmiot określił jako przeniesienie skarżącego do swojej dyspozycji, w sytuacji, gdy otwarte było – toczyło się – postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko. Z tych względów zasadniczy powód podjęcia zaskarżonej decyzji, tj. wszczęcie kolejnego postępowania dotyczącego statusu P.M. jako funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [..], bez uprzedniego zakończenia uprzednio wszczętego postępowania w sprawie jego mianowania na inne stanowisko służbowe, w ocenie Sądu uzasadniało podjęcie decyzji przez PKWP w [..], w której uchylono kolejny rozkaz personalny KPP w [..] (w sprawie przeniesienia do dyspozycji), a sprawę przekazano temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wydając pierwszą decyzję kasacyjną opartą na dyspozycji cyt. przepisu, tj. decyzję w dniu [..].08.2011 r., PKWP w [..] związał KPP w [..] nakazem prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe. Wszczynając odrębne postępowanie i nie kończąc dotychczas prowadzonego postępowania, KPP w [..] zignorował w istocie wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego z [..].08.2011 r. To z kolei implikuje wniosek, że kolejna decyzja kasacyjna PKWP w [..] z [..].11.2011 r., tym razem objęta skargą P.M., jest konsekwencją poprzedniego stanowiska organu odwoławczego. Sąd zgadza się z prezentowanym w nim poglądem o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania odnośnie statusu funkcjonariusza Policji, gdy nie zostało zakończone wszczęte uprzednio postępowania także prowadzone w kwestii statusu tego samego funkcjonariusza, choć oparte na odmiennej podstawie materialnoprawnej. Kwestię przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe unormowano w art. 38 uPol, zaś przesłanki przeniesienia do dyspozycji przełożonego unormowano w art. 37a uPol. Z powyższych przyczyn nietrafny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., rozumiany jako brak umorzenia postępowania zarówno w kwestii przeniesienia skarżącego do dyspozycji przełożonego, jak i zwolnienia ze służby. W tej ostatniej kwestii zresztą nie zapadła żadna decyzja. Uchylając rozkaz personalny KPP w [..] nr [..] dotyczący przeniesienia skarżącego do dyspozycji przełożonego organ odwoławczy w istocie nakazał uprzednie zakończenie postępowania w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Domaganie się przez skarżącego, aby organ odwoławczy stwierdził nieważność rozkazu personalnego KPP w [..] nr [..], tj. decyzji organu I instancji, od której P.M. wniósł odwołanie nie znajduje uzasadnienia przede wszystkim w konstrukcji postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji nieostatecznej podejmuje jedną z decyzji przewidzianych dyspozycją art. 138 K.p.a., żaden z dopuszczalnych prawem wariantów rozstrzygnięć organu odwoławczego nie przewiduje, aby w ramach kontroli instancyjnej orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji. Innymi słowy, skoro wniesiono odwołanie, to mimo właściwości tego samego organu do rozpatrzenia odwołania, jak i do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w ramach postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne stwierdzanie nieważności zakwestionowanej odwołaniem decyzji I instancji. Nie jest uzasadnione naruszenie art. 32 uPol w aspekcie zarzucanej wadliwości proceduralnej odnośnie uprawnienia zastępcy KPP w [..] do podejmowania decyzji dotyczących statusu skarżącego. W aktach znajdują się upoważnienia, udzielone na zasadzie art. 268a K.p.a. przez KPP w [..], swemu zastępcy. Cyt. przepis stanowi, że "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Powyższy przepis upoważnia wyraźnie do delegowania kompetencji do wydania decyzji administracyjnych przez piastuna organu, na podległych sobie pracowników. W udzielonych upoważnieniach wyraźnie wskazano, że I Zastępca KPP w [..] komisarz J.S. jest upoważniony do wykonywania obowiązków zastępowanego organu oraz (podkr. Sądu) do załatwiania spraw dyscyplinarnych. Zarzut braku upoważnienia do podpisania decyzji – rozkazów personalnych organu I instancji okazał się przeto chybiony. Wywody skargi odnoszące się do kolejnych aktów, jakie zapadły już po podjęciu zaskarżonej decyzji, nie mogły zostać objęte kontrolą Sądu, gdyż wykraczały poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, w której wniesiono skargę. Skarżący zresztą przyznał, iż toczy się odrębne postępowanie przed sądem administracyjnym, w którym kwestionuje legalność decyzji, jakie zapadły po wydaniu decyzji PKWP w [..] z [..].11.2011 r. Powyższe względy nakazywały skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.