VII SO/Wa 18/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku K. R. o wymierzenie grzywny Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w związku z nieprzekazaniem akt do sądu administracyjnego w ustawowym terminie postanawia: odrzucić wniosek. Pismem z dnia 6 marca 2012 r. K. R. złożyła wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w związku z nieprzekazaniem akt do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Wniosek K. R. złożyła w oparciu o przepisy art. 54 i 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002.270 – dalej zw. p.p.s.a.). W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem niniejszej sprawy, jak wyżej zaznaczono, jest wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w związku z nieprzekazaniem akt do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Jak wynika z akt sprawy wniosek został złożony w związku ze skargą rozpoznawaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na mocy postanowienia z dnia 28 lutego 2012 r. odrzucił skargę w tej sprawie z uwagi na jej niedopuszczalność (sygn. akt II SAB/Bd 16/12). Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 powołanej ustawy w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Następnie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zakres kognicji tych sądów określają przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: na decyzje administracyjne, na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, na inne niż określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, jak również na bezczynność organów administracji publicznej we wszystkich wymienionych wypadkach (art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 p.p.s.a.). Analizując pojęcie "administracji publicznej" w z zakresie podmiotowym, bo taki jest istotny z punktu wiedzenia obowiązków wynikających z art. 54 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 p.p.s.a., to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 p.p.s.a. Zatem, aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych, a działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Treść art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 55 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, i że tylko na organ administracji można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku. Dodatkowo wniosek musi dotyczyć skargi, której przedmiotem musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych Ustalenie, o którym mowa jest niezbędne dla oceny dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywają na każdym podmiocie, do którego wniesiono skargę, lub którego wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia), wydawania aktu lub podjęcia czynność, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie sposób bowiem przyjąć, że w praktyce każda osoba fizyczna, osoba prawna, czy też inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, za pośrednictwem której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jaką pozycję zajmuje jako podmiot prawa (czy jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym) i niezależnie od tego, czy wyposażona jest w kompetencję do wydawania władczych aktów, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, musiałby przekazywać skargę do sądu administracyjnego i liczyć się z sankcją za niewykonanie tej czynności. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydaje decyzje w sprawach: podlegania ubezpieczeniu oraz ustania ubezpieczenia, a także wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie; zmiany warunków ubezpieczenia, a także stwierdzenia obowiązku opłacania składki, o której mowa w art. 17 ust. 2; stwierdzenia obowiązku opłacania dodatkowej składki miesięcznej, o której mowa w art. 17 ust. 4; przedłużenia prawa do renty rolniczej szkoleniowej; ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia i ich indywidualnego wymiaru; zawieszenia prawa do świadczeń; zawieszenia lub wstrzymania wypłaty świadczeń oraz wznowienia zawieszonej lub wstrzymanej wypłaty; zwrotu nienależnie pobranych świadczeń; przyznania odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczeń; potrącenia składek na ubezpieczenie lub innych należności ze świadczeń z ubezpieczenia oraz wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, z zastrzeżeniem ust. 1a. Jak natomiast stanowi art. 36 ust. 3 ww. ustawy od decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9, a także w przypadku niewydania decyzji przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Tym samym, złożona w sprawie głównej (rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) skarga na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, należy do spraw wymienionych w art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zatem odwołanie w zakresie tej sprawy przysługuje do sądu powszechnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010, sygn. akt I OSK 1020/10). Z powyższego zatem wynika, że skargi na decyzje Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (a także na bezczynność) rozpoznaje właściwy sąd powszechny. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na mocy postanowienia z dnia 28 lutego 2012 r. odrzucił skargę na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił ww. skargę z uwagi na okoliczność, że w przypadku decyzji wydawanych w sprawach ubezpieczenia społecznego rolników przewidziano drogę postępowania przed sądem powszechnym (art. 4778 w zw. z art. 476 § 2 k.p.c.). Oznacza to, że wyłączona została w tych sprawach droga sądowoadministracyjna, albowiem nie jest dopuszczalna dwutorowość postępowań sądowych. Wynika to z konstytucyjnego modelu sądownictwa, który zakłada całkowitą odrębność pionu sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości sądów tworzących strukturę sądownictwa powszechnego i administracyjnego. Stosownie do treści art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny wszczyna odrębne postępowanie sądowe (art. 63 i art. 64 p.p.s.a.) niezależne od postępowania wszczętego skargą na akt administracyjny/bezczynność organu, mimo że jest z tym postępowaniem związane. Związanie postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny z postępowaniem głównym oznacza, że byt prawny postępowania w sprawie wymierzenia grzywny jest uzależniony od postępowania głównego. Nie może bowiem dojść do sytuacji, że postępowanie nie związane z meritum sprawy zostałoby zbadane merytorycznie (wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt), podczas, gdy sprawa główna odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność (skarga na bezczynność). Innymi słowy jeżeli niedopuszczalne jest wniesienie skargi głównej, to niedopuszczalnym jest wniesienie związanego z tą skargą wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie akt w ustawowym terminie. Stan taki wynika jak wyżej zaznaczono z przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Skoro do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, a o zakresie przedmiotowym skargi stanowi art. 3 p.ps.a., to wniosek którego przedmiot nie jest oparty na zakresie badania przez sąd administracyjny, podlega odrzuceniu tak samo jak niedopuszczalna skarga. Innymi słowy złożenie wniosku jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. A jeżeli złożenie skargi jest niedopuszczalne to i wniosek związany ze skargą główną jest niedopuszczalny. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustalenie, że bezczynność Prezesa KRUS nie mieści się w katalogu orzeczeń, działań lub bezczynności organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz, że brak jest regulacji szczególnej, która dopuszczałaby możliwość zaskarżania tych orzeczeń lub bezczynności tego podmiotu do sądów administracyjnych, przesądza, że niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt administracyjnych w sprawie bezczynności. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a, sąd odrzuca wniosek, jeżeli wniosek jest niedopuszczalny. Z tego względu w niniejszej sprawie orzeczono jak w sentencji.