II GSK 1271/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1299/11 w sprawie ze skargi "G. G." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz.; 2. zasądza od "G. G." Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. (dalej: WSA w Rz. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1299/11 uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Równocześnie Sąd orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok zapadł na skutek skargi G. G. Spółki z o.o. z/s w W. (dalej: Spółka) i wydany został w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Rz. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ten organ orzekł o cofnięciu Spółce rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie C. G., nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...]. Z ustaleń organu wynika, że w dniu [...] czerwca 2010 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Rz. przeprowadzili kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Podczas czynności przeprowadzono eksperyment polegający na rozegraniu gry na automacie zlokalizowanym w punkcie gier [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w S. M. Na tej podstawie ustalono, że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze jest wyższa niż dopuszczalna ustawowo zgodnie z art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: "u.g.h.". Okoliczność tę potwierdziła również opinia biegłego sądowego z dnia [...] października 2010 r. wydana w postępowaniu karnoskarbowym, którą dołączono do materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że stosownie do § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MF z dnia 3 czerwca 2003 r.", w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatu z warunkami rejestracji, naczelnik urzędu celnego cofa jego rejestrację. Organ podał, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień złożenia wniosku o rejestrację automatu badanie polegało m.in. na sprawdzeniu, czy konstrukcja automatu zapewnia prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki oraz prawidłowe ustalenie wartości jednorazowej wygranej. Wobec tego, że podczas eksperymentu stwierdzono nieprawidłowości w działaniu automatu umożliwiające grę za stawkę wyższą niż 0,50 zł. Na tej podstawie przyjęto niezgodność stanu rzeczywistego automatu z warunkami rejestracji, co obligowało organ do cofnięcia tej rejestracji. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dowolność ustaleń faktycznych, przez przyjęcie, że automat nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie, podczas gdy od czasu jego rejestracji posiadał plomby w nienaruszonym stanie i nikt nie ingerował w program sterujący urządzeniem. W ocenie Spółki opinię dotyczącą działania automatu powinna wydać jednostka badająca upoważniona przez Ministra Finansów, a nie dowolnie powołany biegły, tym bardziej dla celów odrębnego postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego w zakresie gier na automatach wprowadzoną przepisami u.g.h., podkreślając, że rozporządzenie MF z dnia 3 czerwca 2003 r. pozostało aktem obowiązującym. W dniu 14 lipca 2011 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779), zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych należało stosować przepisy u.g.h. w brzmieniu znowelizowanym. Wskazana nowelizacja uzupełniła regulacje ustawy dotyczące cofnięcia rejestracji automatu. Stosownie do nowo obowiązującego art. 23a ust. 7 u.g.h. naczelnik urzędu celnego w drodze decyzji cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia wymogów określonych w ustawie. Regulacja ta odpowiada dotychczasowemu przepisowi § 14 ust. 5 rozporządzenia MF z dnia 3 czerwca 2003 r., choć przewiduje szerszy zakres wymogów stawianych automatom. Podkreślono, że poświadczenie rejestracji nie uprawniało do użytkowania automatu przez okres 6 lat, a jedynie stwierdzało uprawnienie wobec automatu spełniającego warunki rejestracji. Organy nie zakwestionowały wydanego Spółce poświadczenia rejestracji, jak też opinii technicznej wydanej dla tych potrzeb, a uwzględniły tylko ustalony stan rzeczywisty urządzenia, który nie odpowiadał wymogom prawa. Dyrektor Izby Celnej w P. nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, zamiast wymaganej opinii jednostki badającej, twierdząc, że stan faktyczny sprawy można było wykazać wszelkimi dowodami. Opinia jednostki badającej była wymagana tylko podczas rejestracji automatu. Stwierdzono również, że regulacja art. 23a u.g.h., którą należało uwzględnić w toku niniejszego postępowania, potwierdziła prawidłowość oceny stanu prawnego sprawy, w tym dokonanej wykładni prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do WSA w Rz. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania dowodowego przez odmowę przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, w szczególności uzyskania opinii jednostki badającej. Wskazała na błąd w ustaleniach faktycznych, ponieważ stan automatu od czasu rejestracji nie uległ zmianie, a przez to przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, jak również błędną wykładnię pojęcia "wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze" i pojęcia "jednej gry". Wskazała też, że pomimo cofnięcia rejestracji automatu nie wyjaśniono, kiedy urządzenie przestało spełniać wymagania określone przepisami prawa, skoro spełniało je w chwili rejestracji. Spółka zakwestionowała ponadto wartość dowodową kserokopii wykorzystanych dokumentów, ponieważ istniała możliwość przeprowadzenia niektórych dowodów w sposób bezpośredni. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. WSA w Rz. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że uwzględnienie skargi nastąpiło zasadniczo z powodów wziętych pod rozwagę z urzędu. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie rozważył zagadnienia prawidłowości reprezentacji Spółki, a tym samym formalnej skuteczności rozpatrzonego odwołania. Pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2011 r. adwokatowi wnoszącemu odwołanie zostało udzielone przez Prezesa Zarządu Spółki – Z. K., jednak organ nie zażądał od strony czy pełnomocnika przedstawienia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) celem wyjaśnienia sposobu reprezentacji Spółki. Tymczasem czynność ta była bezskuteczna, ponieważ z dołączonego do akt sądowych odpisu pełnego z KRS z dnia [...] lipca 2011 r. wynikało, że Z. K. pełnił funkcję członka zarządu od dnia [...] stycznia 2011 r. Tak więc w dniu poprzedzającym objęcie tej funkcji nie miał umocowania do podejmowania jakichkolwiek czynności prawnych w imieniu Spółki. Dlatego też w ocenie Sądu organ rozpoznał odwołanie wniesione przez wadliwie umocowanego pełnomocnika strony. Przed rozpoznaniem odwołania organ powinien w pierwszej kolejności ocenić je pod względem formalnym i podjąć czynności celem wykluczenia istnienia przeszkód formalnych. Ich nieusunięcie obligowałoby do wydania jednego z postanowień określonych w art. 228 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej: "o.p.". Skoro więc Dyrektor Izby Celnej w P., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 169 § 1 w zw. z art. 235 o.p. nie wezwał wnoszącego odwołanie pełnomocnika do uzupełnienia braków podania poprzez legitymowanie się prawnie skutecznym pełnomocnictwem, to dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nieuzupełnienie opisanych braków pełnomocnictwa mogłoby wymagać podjęcia przez organ innego sposobu zakończenia postępowania. Zarazem Sąd stwierdził, że rozpatrywanie podniesionych w skardze zarzutów odwołania byłoby przedwczesne. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. wniósł Dyrektor Izby Celnej w P., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." wyrokowi temu zarzucił naruszenie: I) prawa materialnego tj. art. 201 § 4 w zw. z art. 166 pkt 5 i art. 168 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1030), dalej: "k.s.h." przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że powołanie członka zarządu spółki następuje nie z chwilą powzięcia uchwały przez zgromadzenie wspólników, lecz wpisania takich danych do rejestru, II) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie z możliwości dopuszczenia dowodu w sytuacji powzięcia przez Sąd wątpliwości, czy w chwili udzielenia pełnomocnictwa osoba działająca w imieniu Spółki była członkiem jej Zarządu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że udzielenie pełnomocnictwa wywołuje skutek materialnoprawny, jednak aby wywarło skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, co może nastąpić przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy. W niniejszej sprawie dokument taki został przedłożony. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wpis do KRS może mieć charakter konstytutywny lub deklaratywny. Wpis danych członków zarządu spółki ma charakter deklaratoryjny, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego. Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt I PKN 619/01 i z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt V CK 839/04. Opierając rozstrzygnięcie na założeniu, że istotna jest data wpisu do rejestru, Sąd I instancji nadał wpisowi przymiot konstytutywności, a przez to nie badał uchwał, które przesądzają o stanie faktycznym. W tym zakresie istniała możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w P. jest usprawiedliwiona. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności postępowania wskazane w treści art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. W ten sposób zaistniały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającym na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna wskazuje na obie podstawy kasacyjne wymienione w treści art. 174 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia przepisów postępowania, bo tylko wykluczenie trafności tego zarzutu daje podstawę do oceny stosowania przez Sąd I instancji przepisów materialnych. Kasator jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., przy czym ma on polegać na niezastosowaniu przez WSA w Rz. tego przepisu i niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego w zakresie ustalenia poprawności udzielenia pełnomocnictwa Spółki do złożenia odwołania. Tak postawiony zarzut nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wadliwość w zakresie udokumentowania i potwierdzenia pełnomocnictwa nie jest brakiem czy ułomnością postępowania wyjaśniającego, a tylko w tym zakresie może być stosowana dyspozycja powołanego przepisu. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie stanu sprawy utrwalonego w aktach administracyjnych. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, ale w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Braki w zakresie wykazania udzielonego pełnomocnictwa muszą być traktowane jako wadliwość formalna czynności procesowej dokonywanej przez pełnomocnika, a więc powinny stanowić przesłankę wymagającą usunięcia w trybie właściwym dla danego postępowania. Nieusunięcie takich braków powinno skutkować prawnie w zakresie określonym przepisami (np. art. 49 § 2 p.p.s.a. albo art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Tak więc poprawne zbudowanie zarzutu skargi w sytuacji będącej przedmiotem skargi kasacyjnej powinno wskazywać właściwy przepis odnoszący się do braku formalnego, a nie wadliwe stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd II instancji orzekając w granicach skargi kasacyjnej jest związany stawianym w skardze zarzutem, jednak nie oznacza to, że powinien nie uwzględniać zarzutu wadliwie postawionego w petitum skargi, jeżeli z uzasadnienia tej skargi jednoznacznie wynika jaką postać naruszenia kwestionuje strona wnosząca skargę. Ten pogląd jest konsekwencją liberalizacji skargi kasacyjnej jako środka prawnego, wynikającą z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 nr 1, poz. 1. Przyjmując to stanowisko jako podstawę oceny zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA stwierdza, że ten zarzut podniesiony w skardze ma usprawiedliwioną podstawę, co musi prowadzić do jego uwzględnienia, a tym samym do uchylenia objętego skargą wyroku WSA w Rz. Niewątpliwie na gruncie przepisów o.p., ale nie tylko, skuteczność pełnomocnictwa zależy od tego, czy zostało ono udzielone przez podmiot uprawniony. W przypadku osób prawnych, pełnomocnictwo ma być udzielone przez organ wykonawczy w sposób przyjęty przez tę osobę. Dla jego skuteczności istotne jest to, by w chwili ustanowienia pełnomocnika osoba działająca za organ osoby prawnej była legitymowana do złożenia takiego oświadczenia. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii wpis w KRS ma wtórne znaczenie, bo w tej sytuacji ma charakter deklaratoryjny, co trafnie podkreśla uzasadnienie skargi kasacyjnej. Z tego więc powodu zarzut kasacyjny wskazany w pkt II skargi podlega uwzględnieniu. W ocenie NSA zupełnie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 201 § 4 k.s.h. w zw. z art. 166 pkt 5 i art. 168 k.s.h., polegające na błędnej wykładni tych przepisów. Co do zasady przyjąć należy, że błąd w zakresie wykładni przepisów można przyjąć tylko wtedy, gdy Sąd I instancji stosuje przepisy dokonując kontroli skarżonego rozstrzygnięcia organów administracji. W sprawie objętej skargą kasacyjną WSA w Rz. nie stosował wskazanych w zarzucie przepisów, co więcej nie mógł ich stosować, bo ich kontrola nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Z tego też powodu nie mógł dokonać ich błędnej wykładni. Podkreślić należy także, że ten zarzut sformułowany przez kasatora jest także wadliwy formalnie, gdyż skarga nie wskazuje naruszonych przez Sąd przepisów p.p.s.a., a tylko to naruszenie daje podstawę do postawienia zarzutu wadliwości dokonanej kontroli. Uwzględniając skargę kasacyjną NSA rozważał możliwość skorzystania z art. 188 p.p.s.a., jednak uchylenie przez WSA decyzji objętej skargą tylko ze względu na braki formalne pełnomocnictwa i niepoddanie tego rozstrzygnięcia kontroli z punktu widzenia naruszeń prawa materialnego i procesowego było przeszkodą do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd II instancji. Zdaniem NSA zastosowanie w tej sprawie art. 188 p.p.s.a. byłoby sprzeczne z charakterem i istotą postępowania kasacyjnego oraz godziłoby w istotę instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego powodu NSA ograniczył się do orzekania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.