II SA/Łd 82/12

Dnia 18 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi S. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzania do obrotu produktu biobójczego oraz uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych oddala skargę. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu odwołań S. G., uchylił decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] i Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] nakazał S. G. wycofanie z obrotu oraz zaprzestanie wprowadzania do obrotu produktu biobójczego o nazwie "A." koncentrat do dezynfekcji przedudojowej wymion zawierający w swoim składzie substancję czynną: chlorek alkilodimetylo – benzyloamonowy 8 % oraz poinformowanie o sposobie postępowania z tym produktem po wycofaniu z obrotu. Na podstawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż podjęte w sprawie czynności wykazały, iż preparat biobójczy znajduje się w obrocie bez wymaganego pozwolenia Ministra Zdrowia. Tymczasem zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 2002 roku o produktach biobójczych (t. j. Dz. U z 2007 roku Nr 39, poz. 252 ze zm.), w obrocie i stosowaniu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej mogą znajdować się tylko te produkty biobójcze, na które zostało wydane pozwolenie na wprowadzenie do obrotu, pozwolenie tymczasowe lub decyzja o wpisie do rejestru produktów biobójczych niskiego ryzyka. Ponadto ustalono, że substancja czynna chlorek alkilodimetylo – benzyloamonowy znajduje się w załączniku I rozporządzenia Komisji WE Nr 2032/2003 z dnia 4 listopada 2003 roku w sprawie drugiej fazy 10-letniego programu pracy określonego w art. 16 ust. 2 dyrektywy 98/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych. Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Komisji WE Nr 2032/2003 oraz zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE Nr 1451/2007 produkty biobójcze, co do których podjęto decyzję o niewłączaniu ich do załączników I, IA lub IB do dyrektywy 98/8 WE, dla niektórych lub wszystkich zgłoszonych typów produktów, nie mogą być wprowadzane do obrotu w tychże typach produktów po upływie 12 miesięcy od daty wejścia w życie tych decyzji. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] organ I instancji obciążył S. G. opłatą w wysokości 105,75 zł za przeprowadzenie czynności kontrolnych w dniu 14 czerwca 2011 roku. Odwołania od powyższych decyzji złożył S. G. wskazując na obrazę prawa procesowego mającą wpływ na treść decyzji, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do całości postępowania dowodowego. W sprawie, zdaniem strony, doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie ustalenia faktów istotnych z punku widzenia przesłanek zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego przez pominięcie przedstawionych przez stronę ekspertyz i wyników badań, ustalenie o biobójczości produktu bez zasięgnięcia opinii biegłego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wiadomości specjalnych, a także niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nadanie decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło bez analizy przesłanek z art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie naruszenia prawa materialnego, odwołujący się zarzucił uchybienie treści art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o produktach biobójczych oraz art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędne przyjęcie, że występowanie w składzie produktu substancji czynnej znajdującej się w załączniku I rozporządzenia Komisji WE Nr 2032/2003 z dnia 4 listopada 2003 roku i Nr 98/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych przesądza o jej biobójczym charakterze bez znaczenia czy dany produkt wykazuje działanie biobójcze, a w konsekwencji przyjęcie, że obrót i stosowanie produktu wymaga wydania pozwolenia na wprowadzanie do obrotu, a jego brak uzasadnia wydanie decyzji o wycofaniu produktu z obrotu. W ocenie strony w sprawie organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 44 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych do produktu nie posiadającego cech produktu biobójczego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia [...] roku uchylił obie decyzje wydane w sprawie przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w toku postępowania administracyjnego uzyskał od odwołującego się nową kartę charakterystyki preparatu oraz wyjaśnienie, iż jest ona aktualnie stosowana i będąca w obrocie. Jednocześnie w piśmie z dnia 12 września 2011 roku pełnomocnik odwołującego się wyjaśnił, iż pracownik odwołującego się błędnie przekazał jako załącznik do protokołu kontroli sanitarnej wersje roboczą karty charakterystyki, która nigdy nie funkcjonowała w obrocie i nie była upubliczniana. W tej sytuacji organ odwoławczy, po uzupełnieniu i analizie dokumentacji oraz rozpatrzeniu odwołań stwierdził, że organ I instancji wydając zaskarżone decyzje oparł swoją wiedzę na temat spornego preparatu o uzyskane od pracownika odwołującego się niepełne informacje, zatem odwołanie strony zasługuje na uwzględnienie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji w szczególności winien ustalić jaka w rzeczywistości karta charakterystyki preparatu znajduje się w obrocie, a także dokonać oceny przedstawianych przez stronę opinii i ekspertyz. Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest także uzupełnić zebrany materiał dowodowy o wszystkie posiadane przez stronę badania dotyczące produktu, oraz uzyskać dodatkowe informacje dotyczące wykonania obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawnych dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych, a następnie w sposób wyczerpujący rozpatrzeć zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i wyjaśnić wszelkie istniejące wątpliwości i opracować decyzje zgodnie z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym odnieść się do zarzutów strony. Wobec uchylenia decyzji organu I instancji nakazującej wycofanie z obrotu produktu, jak wskazał organ odwoławczy, należało w konsekwencji uchylić również decyzję nakładającą na odwołującego się konieczność poniesienia opłaty za czynności kontrolne. O ewentualnym obowiązku poniesienia przez stronę opłaty za te czynności, organ I instancji orzeknie po wydaniu decyzji w sprawie. W skardze na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie S. G. wskazał na naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, organ odwoławczy naruszył powołane przepisy, gdyż nie rozważył i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięć organu I instancji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie prowadzone przez organ I instancji toczyło się w trybie określonym w art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 122, poz. 851 ze zm.). Zgodnie z treścią ustępu 1 tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Podstawą zainicjowania działań przez organ I instancji było stwierdzenie naruszenia treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2002 roku o produktach biobójczych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 39, poz. 252 ze zm.), który stanowi, iż w obrocie i stosowaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą znajdować się tylko te produkty biobójcze, na które zostało wydane pozwolenie na wprowadzanie do obrotu, pozwolenie tymczasowe, decyzja o wpisie do rejestru produktów biobójczych niskiego ryzyka, bądź zostało wydane pozwolenie na obrót – oraz są sklasyfikowane, opakowane i oznakowane zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie. W stanie faktycznym sprawy organ stwierdził wprowadzanie przez skarżącego do obrotu środka zawierającego w swoim składzie substancję czynną o nazwie chlorek alkilodimetylo – benzyloamonowy. Organ I instancji ocenił, że wspomniana substancja znajduje się w preparacie produkowanym przez skarżącego w stężeniu 8%, co przesądziło o wydaniu przez ten organ decyzji zobowiązującej do wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzania do obrotu produktu biobójczego o podanej nazwie i przeznaczeniu. Organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego i zapoznaniu się z treścią odwołania i wszystkich innych dokumentów zgromadzonych w aktach stwierdził, że sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia szczególnie w zakresie składu i właściwości produktu uznanego przez organ I instancji za produkt biobójczy. Stwierdzenie takie przesądziło o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji wydanych w sprawie. Tym samym, organ odwoławczy postawił organowi I instancji zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wspomniany przepis art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a regulacja art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje elementy, które powinno zawierać uzasadnienie decyzji. I tak, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, zasadnicze znaczenie w chwili obecnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia oceny charakteru preparatu produkowanego przez skarżącego. W tym celu organ odwoławczy wprost zobligował organ I instancji do ustalenia jaka karta charakterystyki pojazdu znajduje się obrocie i do oceny wszystkich przedstawionych przez stronę opinii i ekspertyz. Reasumując dotychczasowe uwagi Sąd uznał, że decyzja o nakazie wycofania z obrotu i zaprzestania wprowadzania do obrotu preparatu (a także decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych) wydana przez organ inspekcji sanitarnej szczebla powiatowego była przedwczesna. Z tego też powodu kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż owszem organ w swoim rozstrzygnięciu powinien odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów strony. Tymczasem jednak, jak wskazywano na to wcześniej podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania dowodowego. Innymi słowy, powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nierozważnie wszystkich dokumentów załączonych do akt. W takiej sytuacji odniesienie się do zarzutów dotyczących prawa materialnego należy uznać za przedwczesne. Z tych powodów Sąd uznał, że naruszenie polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie stanowi podstawy do wyeliminowania kontestowanej decyzji z obrotu prawnego. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. KO