I OSK 2157/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 38/12 w sprawie ze skargi M.H. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 38/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. H. na bezczynność Ministra Finansów, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie notatek służbowych, związanych z procesem ocen, opiniowania i podejmowania decyzji w zakresie przyjmowania patronatów i dołączania do komitetów honorowych w okresie od 1 stycznia do 23 listopada 2011 r. – zakreślając termin załatwienia sprawy. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: 29 listopada 2011 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek [...] M. H. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyjmowania patronatów honorowych przez Ministra Finansów w okresie od 1 stycznia do 23 listopada 2011 r. w zakresie "przyjmowania wniosków, ewaluacji wniosków, wydawania decyzji, ewaluacji decyzji", uszczegółowionej dodatkowo poprzez doprecyzowanie rodzaju żądanej informacji, w tym udostępnienia notatek służbowych związanych z procesem oceny, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyjmowania patronatów i dołączania do komitetów honorowych. Pismem z 13 grudnia 2011 r. Minister przekazał dokumentację i udzielił odpowiedzi, informując jednocześnie, że notatki nie stanowią informacji publicznej. M. H. pismem z 28 listopada 2011 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie odmowy w formie prawem przewidzianej, tj. decyzji administracyjnej, na co Minister Finansów, pismem z dnia 9 stycznia 20112 r. wyjaśnił, że do notatek jako nie stanowiących informacji publicznej nie ma zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, zatem brak podstawy do wydania decyzji. W związku z tą odpowiedzią M. H. wniósł skargę na bezczynność Ministra Finansów. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 201 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności wskazanych w art. 6. Informacją taką jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia, a więc treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak też tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, może ona przybierać różne formy – ustną lub pisemną. W niniejszej sprawie Minister odmówił udostępnienia notatek uznając, iż nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie dotyczą sfery faktów, ale zamierzeń i powołał się na wyroki Naczelnego Sądu, z których wynika, że nie każda opinia prawna jest informacją publiczną, gdyż waloru takiego nie posiada opinia dotycząca zamierzeń, a nie sfery faktów. Jednak powołanie się w tej sprawie na takie rozstrzygnięcia jest błędne, jako utożsamiające opinie prawne z notatkami służbowymi. Notatki te bowiem, wytworzone przez pracowników Ministerstwa w procesie podejmowania decyzji w sprawie patronatów nie dotyczą sfery zamierzeń i planów, lecz odnoszą się do sfery faktów, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie patronatów zależeć może od różnych okoliczności, o charakterze merytorycznym i formalnym, przedstawionych przez pracowników w tych notatkach. Treść zatem tych dokumentów – notatek służbowych – jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej, a Naczelny Sąd stwierdza w orzecznictwie, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw. Artykuł 6 ustawy o dostępie do informacji wymienia tylko przykładowo katalog informacji publicznych, ale nie można z tego wyciągać wniosku, że informacją taką jest jedynie jej zmaterializowanie w formie dokumentów urzędowych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/, gdyż z art. 6 ust. 1 lit. b/ wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy i funkcjonariuszy publicznych, niezależnie od formy utrwalenia. Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Finansów wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że notatka sporządzona przez pracownika organu, zwierająca opinię co do sposobu załatwienia sprawy, który nie ma upoważnienia do podejmowania decyzji w tym zakresie, stanowi informację o działalności organu władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, 2) art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie, 3) art. 2 i 3 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż subiektywna opinia pracownika co do sposobu rozpatrzenia wniosku zawarta sporządzonej przez niego notatce stanowi istotną dla ogółu obywateli informacje publiczną, 4) art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie została wnioskodawcy udzielona informacja publiczna, w skutek czego Minister Finansów pozostaje w bezczynności; II. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a.", tj.: 1) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zobowiązanie Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku M. H. z dnia 22 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie notatek służbowych związanych z procesem ocen, opiniowania i podejmowania decyzji w sprawie przyznawania patronatów honorowych oraz dołączania do komitetów honorowych w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 23 listopada 2011 r., podczas gdy ustawa znajduje jedynie zastosowanie gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowość i sprzeczność uzasadnienia wyroku oraz pominięcie istotnych ustaleń faktycznych wynikających z materiału dowodowego, zgodnie z którymi Minister Finansów udzielił wnioskodawcy pełnej informacji o sprawach publicznych w żądanym zakresie. M. H. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą w niniejszej sprawie jest czy "notatki" sporządzone przez pracownika Ministerstwa Finansów w trakcie procesu rozpatrywania wniosków o objęcie patronatem honorowym Ministra Finansów przedsięwzięć różnych organizacji stanowią informację publiczną o rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "ustawa o informacji", a co za tym idzie ich udostępnienie bądź odmowa podlega rygorom tej ustawy, a w tym świetle czy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż Minister Finansów pozostaje bezczynny w sprawie z wniosku M. H., wskazanego w sentencji zaskarżonego wyroku. Artykuł 1 ust. 1 ustawy o informacji stanowi, że każda informacja publiczna o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu. Przyznać należy, iż tak sformułowana definicja informacji publicznej może pociągać za sobą trudności interpretacyjne, czy informacja publiczna ma być rozumiana szeroko czy też ścieśniająco. Pomoc w rozumieniu co jest informacją publiczną stanowi art. 6 tej ustawy, który, jakkolwiek przykładowo, wymienia katalog tych informacji. Przy ocenie jednak co przez informację publiczną należy rozumieć należy mieć na uwadze art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zapewnia obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie tego prawa, z mocy ust. 3 tego artykułu, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W ustawie o informacji ograniczenia prawa do udostępnienia informacji wskazuje art. 4. Odczytanie zatem pojęcia "informacja publiczna" poprzez pryzmat konstytucyjnego prawa dostępu do informacji i ograniczeń tego dostępu do przyczyn w Konstytucji wskazanych powinno być szerokie i obejmować wszystko co jest związane z funkcjonowaniem podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym przede wszystkim, organów władzy publicznej. Organy władzy publicznej, a takim jest Minister Finansów, działają przy pomocy swojego aparatu, który w procesie realizacji zadań przydzielonych Ministrowi przygotowują różnego rodzaju dokumenty, materiały stanowiące podstawę do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji, a niejednokrotnie "wyręczają" Ministra w ich podejmowaniu, działając z jego upoważnienia, udzielanego indywidualnie, bądź przewidzianego w zadaniach komórek urzędu. Informacją publiczną będzie zatem nie tylko decyzja organu, ale także i dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego przez pracowników Ministra, którym sprawa została przydzielona do załatwienia. Dokumentacja ta bowiem stanowiła podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że przed podjęciem decyzji w sprawie patronatów Ministra Finansów nad różnymi zgłoszonymi do niego przedsięwzięciami zostały sporządzone materiały przez pracownika Ministra w sprawie tychże wniosków. Odpowiedź na zgłoszone wnioski mogła być oparta również na tych notatkach, mogących zawierać informacje o różnych okolicznościach sprawy. Te zatem notatki jako dokumenty powstałe w związku z rozpatrywaniem konkretnych wniosków należy uznać za mieszczące się w definicji informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, zatem mające przymiot informacji publicznej, i co za tym idzie zastosowanie do nich będą miały przepisy tej ustawy. Z tych względów zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister Finansów pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. H. z uwagi na niezastosowanie do tego wniosku przepisów ustawy o informacji publicznej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).