I SA/Wa 208/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna z/s w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na [...] oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr[...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że J. G. i R. S. działający pod firmą G. Spółka Jawna wnioskiem z dnia 15 maja 2010 r. zwrócili się o wydanie pozwolenia na lokalizację kawiarenki "X" na płycie rynku w G. na działce nr [...] w okresie do dnia [...] listopada 2011 r. zgodnie z przedłożoną dokumentacją tj. rysunkami przedstawiającymi zagospodarowanie terenu, rzutem podstawowym i wizualizacją komputerową, opracowanymi w maju 2011 r. przez firmę [...] oraz na podstawie opisu zawartego we wniosku wraz z uzupełnieniami. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił pozwolenia na lokalizację kawiarenki "X" na [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. G. i R. S. działający pod firmą G. Spółka Jawna. Organ II instancji stwierdził, że kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w niniejszej sprawie wynikają z faktu, że obszar objęty planowaną inwestycją znajduje się w obrębie staromiejskiego układu urbanistycznego G., wpisanego do rejestru zabytków dawnego województwa [...] pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 1950 r. Obszar ten podlega także ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta (uchwała nr[...] ) i leży w strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej. Minister wskazał, iż w związku z powyższym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a rozstrzygnięcia w sprawach o których mowa w tym przepisie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza, to, że przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich – odmowa jego udzielenia, pozostawiając tą kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretnie inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Minister wskazał, że w świetle regulacji art. 4 ww. ustawy przyjąć należy, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Minister podniósł, iż wydawanie decyzji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, a decyzje uznaniowe wymagają uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W szczególności, odmowa pozwolenia nie może być motywowana innymi względami, niż wiążącymi się z ochroną zabytku. Celem postępowania organu I instancji jest dokonanie oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem ustalenie czy nie naruszy ona wartości zabytku, a uznanie to dokonywać się powinno w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego warunek nie został spełniony. Rozpatrując sprawę niniejszą ponownie Minister wskazał, że przede wszystkim należy odnieść się do przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdził, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru – co nie jest kwestionowane ani przez organ ani przez wnioskodawców. W tej sytuacji pozwolenie jest wymagane i należy zbadać wpływ planowanej inwestycji na zachowanie zabytku we właściwym stanie, jego odpowiednie zagospodarowanie i utrzymanie, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności i specyfiki tego zabytku. Zdaniem Ministra [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego w jego ocenie realizacja planowanej inwestycji w zabytkowym obszarze nie jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Organ I instancji wykazał jednoznacznie na czym będzie polegał w tej sprawie uszczerbek dla chronionych wartości. Merytoryczne uzasadnienie decyzji opiera się na twierdzeniu, że wszystkie pozostałe restauracje mogły ustawiać ogródki jedynie w okresie letnim, urządzały ogródki letnie na niezabudowanych podestach i na takie zagospodarowanie terenu konserwator zabytków wyrażał zgodę. Konserwator wskazał, że pozwolenie na lokalizację projektowanego obiektu może stanowić precedens uzasadniający podobne żądania innych wnioskodawców, zaś zasada równego traktowania podmiotów prawa uniemożliwiałaby odmowę wydania pozwolenia w takich sprawach. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż usytuowanie tego obiektu zaburzy ekspozycję zabytkowej pierzei rynkowej i zakłóci widok na[...] . W decyzji stwierdzono, że organ może wyrazić zgodę jedynie na lokalizację ogródka letniego z indywidualnie zaprojektowanym podestem, ogrodzeniem i krzesełkami, umieszczonego pod jednolitymi markizami (ewentualnie parasolami). Minister stwierdził, że można wprawdzie uznać za mało przekonujący argument, iż "projektowany obiekt może być odbierany jako element stały", a także, że fakt wykorzystania pawilonu do [...] listopada 2011 r. świadczy, iż "w praktyce będzie stanowił element stałej zabudowy[...] ", jednakże w ocenie Ministra w kontekście przytoczonych wyżej okoliczności nie zmienia to ogólnego poglądu na badane zagadnienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż z dokumentacji złożonej przez wnioskodawców jednoznacznie wynika, że projektowany obiekt sięga do wysokości pierwszej kondygnacji kamienicy przy[...]. Wprawdzie, poprzez zastosowanie jako materiału ścian przezroczystych płyt z poliwęglanu w ramach stalowych, starano się uniknąć całkowitego przesłonięcia elewacji tej kamienicy, jednakże zdaniem Ministra niewątpliwie ściany takie tworzą barierę znacznie utrudniającą ekspozycje zabytkowej kamienicy, a usytuowanie tego obiektu zaburzy ekspozycję zabytkowej pierzei rynkowej i zakłóci widok na [...]. Minister podniósł, iż należy również odnieść się do regulacji zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe regulacje dla obszaru [...] zawiera § 17 ust. 2.8 tego planu, zgodnie z którym na [...] "dopuszcza się urządzenie czasowych ogródków związanych z usługami gastronomicznymi oraz zadaszeń, wyłącznie po uzyskaniu uzgodnienia właściwej służby ochrony konserwatorskiej", a także zakazy "zabudowy obiektami stałymi poza utrzymaniem istniejącego ratusza i fontanny" oraz "zajęcia powyżej 50% ogólnej powierzchni rynku pod urządzenia czasowych ogródków związanych z usługami gastronomicznymi wraz z zadaszeniami" pkt 3 lit. c i pkt 4. Organ II instancji podkreślił, że planowany obiekt jest przewidziany jako konstrukcja posiadająca ściany i dach. Wprawdzie miałaby być zbudowana z materiałów lekkich, rozbieralnych i niezwiązanych trwale z gruntem, jednakże w ocenie Ministra nie sposób uznać tej konstrukcji za zgodną z opisanymi w powołanym planie miejscowym. Pojęcie "czasowego ogródka" z ewentualnym dopuszczonym "zadaszeniem" nie odpowiada, w opinii organu planowanemu zamierzeniu, które należałoby określić raczej jako zabudowany pawilon niezwiązany na stałe z gruntem. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. Spółka Jawna z siedzibą w [...] zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jej wykładnię tj. art. 7, 8, 9 i 11 kpa; 2. naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez arbitralne i sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wydanie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na lokalizację kawiarenki "G" na [...]. 3. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że płyta [...] nie została wpisana do rejestru zabytków. Dlatego też, wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny starego miasta nie zostanie naruszony, ani też uszkodzony przez lokalizację Kawiarenki G. Lekka konstrukcja stalowa, elementy nośne wytworzone poprzez ramy stalowe, wypełnienie, które stanowią przezroczyste płyty z poliwęglanu mocowane do konstrukcji wspornych, dach płaski, przeszklony, umożliwią pełne i stałe podziwianie walorów zabytkowego[...] , w żaden sposób tego nie utrudniając bądź zaburzając. Wydana decyzja zdaniem skarżącego w sposób znaczny narusza interes prawny podmiotu skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie zaznaczyć należy, że obszar objęty planowaną inwestycją położony jest w obrębie staromiejskiego układu urbanistycznego G., wpisanego do rejestru zabytków dawnego województwa [...] po numerem [...] decyzją Wojewódzkiego konserwatora Zabytków z [...] lutego 1950 r., a także podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta ([...] i leży w strefie "A" pełnej ochrony konserwatorskiej – co jest w sprawie bezsporne. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1b powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie takie jest konieczne, aby zapobiec podejmowaniu takich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Będą to zatem także działania, nie wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1-10 i 12, które ze względu na swoją ingerencję w strukturę lub morfologię zabytku wpisanego do rejestru wymagają uprzedniego zbadania co do ich wpływu na możliwość dalszej realizacji funkcji ochronnych przewidzianych przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zadaniem organów ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości. W tym miejscu wskazać należy, ze decyzja w przedmiocie pozwolenia na lokalizację kawiarenki, wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygających organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie, Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 kpa tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. (vide wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2408/07). Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy obu instancji temu zadaniu sprostały. Zdaniem Sądu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonali szczegółowej wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem w celu ustalenia czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe strefy ochrony płyty[...] . Ocena ta została dokonana prawidłowo i nie budzi zastrzeżeń. Jak wskazały bowiem organy w niniejszej sprawie usytuowanie planowanego obiektu zaburzy ekspozycję zabytkowej pierzei rynkowej i zakłóci widok na płytę rynku. Ponadto zaplanowana inwestycja nie jest zgodna ustaleniami planu miejscowego, który dopuszcza na Rynku urządzenie czasowych ogródków związanych z usługami gastronomicznymi oraz zadaszeń, a także zakazuje zabudowy obiektami stałymi oraz zajęcia powyżej 50% ogólnej powierzchni rynku pod urządzenia czasowych ogródków związanych z usługami gastronomicznymi wraz z zadaszeniami. Tymczasem planowana inwestycja przewidziana jest jako obiekt posiadający ściany i dach. Należy zgodzić się z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że pojęcie "czasowego ogródka" z ewentualnie dopuszczonym zadaszeniem nie odpowiada planowanemu zamierzeniu. Zaznaczyć wypada, że zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego ogródek jest to część kawiarni, baru itp. ze stolikami na świeżym powietrzu. Wnioskowany zaś obiekt byłby obiektem zabudowanym, wprawdzie o lekkiej konstrukcji i z płyt przezroczystych z poliwęglanu, jednakże nie odpowiada on zdaniem Sądu definicji ogródka. Powyższe, w ocenie Sądu potwierdza trafność oceny dokonanej przez organy administracji. Wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu przez organy wymogów wynikających z art. 7 kpa oraz 77 § 1 kpa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy rozpoznając sprawę wnikliwie zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniły, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi skargi organ I instancji wskazał, iż może wyrazić zgodę na lokalizację ogródka letniego, ale z indywidualnie zaprojektowanym podestem, ogrodzeniem i krzesełkami, umieszczonego pod jednolitymi markizami (ewentualnie parasolami). W tej sytuacji, Sąd uznając zarzuty skargi za chybione, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.