II OSK 2902/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1293/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1293/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku, w punkcie III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. pełnomocnik inwestora A Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpił o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - budowa wolnostojącego masztu o konstrukcji słupowej o wysokości 35 m npt, wraz z instalacją na nim anten nadawczych i radiolinii oraz posadowieniem urządzeń sterujących u podstaw masztu - na terenie działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Międzywodzie, gmina Dziwnów. Pełnomocnik wskazał, że budowa stacji obejmie powierzchnię działki około 100 m2. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Dziwnowa, na podstawie art. 4 ust.2 pkt 1, art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora. Powyższa decyzja została doręczona stronom postępowania: pełnomocnikowi inwestora oraz właścicielom działki nr [...] tj. T. W., E. T. –W., B. D., M. D., E.K., R. K. W trybie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zawiadomił w drodze obwieszczenia pozostałe strony postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik "[...]" Sp. z o.o. w S. podnosząc, że Spółka jest stroną postępowania, gdyż inwestycja będzie oddziaływać w sposób bezpośredni na nieruchomości, które stanowią jej własność, tj. - działki nr [...]. Działki te są położone w odległości około 100-200 m od terenu inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła również "E." Sp. z o.o. w S. wskazując, że przysługuje je prawo współużytkowania wieczystego gruntu działek nr [...] i [...] , na które bezpośrednio inwestycja będzie oddziaływać, co wskazuje na posiadanie przez tę Spółkę interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowania odwoławcze, wszczęte powyższymi odwołaniami. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż kontrola decyzji organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego uruchamiana jest na skutek odwołania wniesionego przez uprawnione podmioty. W pierwszej kolejności przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy jest zatem zagadnienie procesowe, dotyczące legitymacji odwołujących się do skutecznego wniesienia odwołania. Jak wskazał organ, podstawą dla dokonania oceny twierdzenia odwołujących spółek o posiadanym przez te podmioty przymiocie stron postępowania jest dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej celu publicznego. Zgodnie z rysunkiem nr 1 tego opracowania, przedstawiającym przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny stacji o wartościach wyższych niż dopuszczalne, pola te nie obejmują nieruchomości (działek) wskazanych przez odwołujące się spółki. Niezasadne są zatem twierdzenia odwołujących, iż inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości, wobec czego Spółki te nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]. Nie mogą więc być stronami w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego postępowania odwoławcze, wszczęte wniesionym przez obie Spółki odwołaniami należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki [...] zarzucił naruszenie art. 6,7,8,10,28, 127 § 1 k.p.a., art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię. Jak podkreślono, w zaskarżonej decyzji wskazano, iż inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco czy też potencjalnie oddziaływać na środowisko. Nie określono jednak czynników, które determinują taką kwalifikację tej inwestycji, tj. nie określono mocy promieniowania anteny, ani odległości od miejsc dostępnych dla ludności. W ocenie skarżącej każda budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może w sposób negatywny oddziaływać na środowisko. Skarżąca Spółka realizuje na nieruchomościach będących jej własnością, położonych w pobliżu działki nr [...], na której ma powstać stacja bazowa telefonii komórkowej, inwestycję o charakterze mieszkaniowym. W związku z powyższym nie powinny budzić wątpliwości działania skarżącej wobec decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która w przedmiotowym przypadku może mieć szkodliwy wpływ na środowisko i ludzi zamieszkujących w pobliżu inwestycji. Wskazano, że pomimo podniesionych argumentów oraz wykazania przez skarżącą Spółkę, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, a także skierowania do organu pisma z dnia [...].02.2011 r. z wnioskiem o doręczenie odpisu decyzji, [...] Sp. z o.o., takiego odpisu nie otrzymała. Ponadto odmówiono przedstawicielom skarżącej, pomimo ich osobistego stawiennictwa w Urzędzie Miejskim w Dziwnowie, wglądu do akt sprawy, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podstawą stanowiska SKO jest ocena oparta na dokumentacji technicznej szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, a w szczególności wynikającą z rysunku nr 1 opracowania, przedstawiającego przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny stacji o wartościach wyższych niż dopuszczalne, z którego wynika, że pola te nie obejmują nieruchomości (działek) wskazanych przez odwołujące się Spółki [...] i [...]. Zdaniem skarżącego, powyższego stanowiska nie można zaakceptować. W sprawie, w której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony postępowania wyznacza oddziaływanie przyszłej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Taki pogląd nie budzi wątpliwości zarówno w poglądach doktryny, jak również judykatury. Zostały one przytoczone w odwołaniu. W rozpatrywanej sprawie organ wydający decyzję oparł się wyłącznie na treści wniosku i załączników do niego, gdy tymczasem powinien dokonać własnej oceny opierając się na złożonych przez inwestora dokumentach, przepisach prawa i ogólnej wiedzy życiowej. Organ powinien dokonać tej weryfikacji w postępowaniu, w którym niewątpliwie podmiot zainteresowany jej rozstrzygnięciem powinien być stroną. Ponadto, decyzja SKO stoi też w sprzeczności z konstytuującym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu art. 10 k.p.a. Zamykając zaś skarżącej drogę do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, narusza także art. 127 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jak zaznaczył Sąd, zamierzona przez P Sp. z o.o. inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w bezpośredniej bliskości zabudowań miejscowości wypoczynkowo – turystycznej, jaką jest Międzywodzie, niewątpliwie prowadzi do zmiany zagospodarowania, a zatem i funkcjonowania tego terenu (miejscowości). W efekcie wydanej decyzji ma powstać obiekt (stacja nadawcza), powodujący powstanie pola elektromagnetycznego niejonizującego, który niewątpliwie może oddziaływać na pobliskie nieruchomości, w tym na nieruchomości skarżącej. Nawet jeśli – jak to wynika ze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie - inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie oznacza to, iż nie powoduje żadnych uciążliwości i ograniczeń dla zagospodarowania i społeczno gospodarczego wykorzystania nieruchomości sąsiednich, w tym dla skarżącej Spółki, która na swych gruntach zamierza realizować budownictwo mieszkaniowe. Następnie Sąd wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi odstępstwo od zasady działania na podstawie przepisów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i niewątpliwie nie zawiera takich gwarancji i zabezpieczeń interesów osób trzecich jak plan miejscowy. Z tych względów wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wnikliwą i wszechstronną analizą wniosku o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, obejmującą także ocenę zagrożeń dla chronionych prawnie uzasadnionych interesów osób trzecich. Jest to szczególnie istotne przy ustalaniu lokalizacji inwestycji, której wpływ na nieruchomości sąsiednie wskutek różnego rodzaju emisji, w tym m.in. promieniowania elektromagnetycznego, jest niewątpliwy. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymacja stron postępowania powinna być zatem oceniana na zasadach określonych art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 pkt 2 d tej ustawy, nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak też lokalizacji inwestycji celu publicznego, interes prawny mają zatem nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji i znajdujących się w bezpośrednim zasięgu oddziaływania tej inwestycji, (art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale także właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty (nieruchomości). Ustawa nie określa żadnych parametrów tego oddziaływania lecz posługuje się szerokim pojęciem oddziaływania. Każda zatem forma tego oddziaływania na inne nieruchomości winna stanowić przesłankę do uznania osób lub podmiotów, posiadających tytuł prawny do takiej nieruchomości za stronę w postępowaniu dotyczącym takiej inwestycji. Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują zatem okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności charakter zamierzonej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie. Przy ocenie istnienia interesu prawnego osoby trzeciej w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy zatem brać pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie w szerokim zakresie, biorąc pod uwagę cechy i funkcje projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu wokół niego, uwzględniając także cechy i przeznaczenie obszaru poza terenem inwestycji. Samo istnienie możliwości takiego oddziaływania, wpływającego na możliwość i warunki wykorzystania przez właściciela swej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, należy uznać za równoznaczne z istnieniem interesu prawnego, stanowiącym podstawę uznania za stronę. W sprawie, w której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być ona lokalizowana oraz, na które będzie ona oddziaływać, co wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa nie mówi o stopniu i zakresie tego oddziaływania, ale o samym fakcie istnienia takiego oddziaływania. Jego stopień i zakres może być wyjaśniony jedynie przez udział zainteresowanego w postępowaniu. Skoro ze względu na regulację zawartą w art. 53 ust.1 ww. ustawy nie mógł on uczestniczyć w postępowaniu przed organem I instancji i przedkładać mu dowodów na naruszenie swego interesu prawnego, kwestia ta powinna być zbadana w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie tego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w oparciu jedynie o twierdzenia inwestora i przedłożoną przez niego dokumentację, - w ocenie Sądu - uznać należy za dokonane bez pełnego wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., które w tym wypadku mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca, iż w obowiązującej procedurze ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikającej z regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiona ona była możliwości pełnego przedstawienia swych racji i argumentów dotyczących naruszenia jej interesu prawnego, wobec czego powinna mieć możliwość obrony swego interesu w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien wnikliwie rozpatrzyć argumentację odwołania odnoszącą się do naruszenia jej interesu prawnego przez spowodowanie ograniczeń w zagospodarowaniu własnych nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a w przypadku stwierdzenia takiego wpływu organ odwoławczy winien rozważyć powyższy konflikt interesów między inwestorem – Spółką P4, a skarżącą i racje stron, także w aspekcie interesu publicznego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. w S., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wyłącznie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., zamiast stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zawrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, dostrzegając wadliwości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność tej decyzji. W tej mierze pełnomocnik skarżącej Spółki wskazuje, że jako rażące naruszenie prawa należy uznać stwierdzone przez Sąd uchybienie polegające na odmowie przyznania stronie postępowania tego statusu i w konsekwencji udziału w postępowaniu i realizacji przysługujących jej uprawnień. Nie podzielając tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchybienia przepisów postępowania, jakie dostrzegł Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, spełniały warunek zastosowania dyspozycji normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzone przez Sąd wadliwości miały istotny charakter znajdując przełożenie na prawidłowość wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, co wykazane zostało w uzasadnieniu wyroku. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że uwzględniając treść art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnić należało również właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów położonych dalej, mając na uwadze zasięg i stopień uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Powyższe stwierdzenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, skutkować musiało uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego zbadania przysługujących Spółce [...] uprawnień, które stanowiłyby podstawę do uznania jej za stronę postępowania. Wadliwość ta nie oznacza jednakże – jak wywodzi pełnomocnik skarżącej Spółki – że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa co prowadziłoby do stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznać bowiem należy, że dostrzeżone przez Sąd uchybienia nie stanowiły wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym, zaprzeczającej stanowi prawnemu sprawy w sposób rażący. Na marginesie należy zauważyć, że skutkiem stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji byłby powrót do etapu postępowania poprzedzającego jej wydanie, co ma również miejsce przy uwzględnieniu przez sąd skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.