VIII SA/Wa 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z siedzibą w N. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej S. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu zażalenia S. C. (dalej: "skarżąca"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z siedzibą w [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Kierownik ARiMR") z [...] sierpnia 2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały między innymi art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). 1.2. Uzasadniając postanowienie Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że skarżąca [...] lipca 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych na rok 2011 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Dodał, że [...] stycznia 2011 r. skarżąca nabyła prawo własności gruntów rolnych zalesionych, objętych programem "Zalesienie gruntów rolnych PROW 2004 – 2006", na które to grunty pomoc finansową w ramach tego programu otrzymywał dotychczas ojciec skarżącej. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie organ I instancji powołał przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w związku z § 11 ust. 1 – 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Dodał, że termin ten nie podlega przywróceniu. 1.3. W zażaleniu skarżąca postawiła zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 9, art. 58, art. 59 i art. 61a § 1 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 35-dniowy termin jest terminem o charakterze materialnym i nie podlega przywróceniu. Wystąpiła zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazała, że była stroną postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej na rzecz jej ojca, który w związku z otrzymaniem świadczenia przekazał jej własność działek rolnych, na które dotychczas otrzymywał płatność. Zdaniem skarżącej, organ powinien poinformować ją o konieczności złożenia nowego wniosku o płatność w terminie 35 dni od daty przeniesienia własności gruntów. Tym bardziej, że pracownik biura powiatowego poinformował ją o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie Dyrektor ARiMR nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska organu I instancji. Przytoczył treść przepisów § 11 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 rozporządzenia RM i stwierdził, że w przypadku złożenia wniosku po upływie terminu przewidzianego dla tej czynności, organ odmawia przyznania płatności. Termin ten jest bowiem terminem prawa materialnego i nie ulega przywróceniu. W konsekwencji, przepisy art. 58 i art. 59 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie. Zdaniem Dyrektora ARiMR należało zatem wydać postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z 12 grudnia 2011 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Dyrektora ARiMR. Występując o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia autorka skargi postawiła zarzuty naruszenia: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające w szczególności na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i dowolności w wydaniu "decyzji"; b) art. 8 i art. 9 k.p.a. jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i odstąpienie od obowiązku poinformowania strony o jej prawach i obowiązkach, czego efektem było powstanie negatywnych dla niej konsekwencji; c) art. 61a k.p.a., gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie; d) art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; e) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; f) § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin przewidziany dla złożenia wniosku jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. 2.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Za chybione uznał zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Ramy prawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji (pkt 1) i zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek (pkt 2). W świetle zaś art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 4.1. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 i art. 107 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Spełniona została zatem przesłanka do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Organy nie wyjaśniły bowiem należycie, dlaczego odmawiają skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie. Argumentacja zaskarżonych postanowień jest przy tym wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony organy rozstrzygają bowiem sprawę formalnie, a z drugiej strony zajmują merytoryczne stanowisko, o czym świadczy stwierdzenie organu odwoławczego, że złożenie wniosku z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności "skutkuje odmową przyznania płatności". Dodać warto, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się reformatoryjna decyzja Dyrektora ARiMR z [...] listopada 2011 r. uchylająca decyzję Kierownika ARiMR z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie umorzenia postępowania i odmawiająca skarżącej przyznania płatności na zalesianie. Z akt sprawy wynika, że tego samego dnia organ I instancji wydał postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. i decyzję umarzającą postępowanie, którego wszczęcia odmówił. Organ odwoławczy tego samego dnia utrzymał zaś w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie, którą rozstrzygnął merytorycznie decyzją reformatoryjną. Takie działanie organów jest dla Sądu niezrozumiałe. Pomijając powyższe rozważania zauważyć należy, że w realiach niniejszej sprawy postępowanie prowadzone było na wniosek, a nie z urzędu. Skoro organ I instancji odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie, to uznać należy, że bezpodstawnie umorzył postępowanie, które nie zostało wszczęte (Kierownik ARiMR). Jeszcze większą niekonsekwencję zaprezentował Dyrektor ARiMR, który utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie, którą to sprawę tego samego dnia rozstrzygnął merytorycznie, odmawiając skarżącej przyznania płatności. Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji) kończącego postępowanie w niniejszej sprawie oznacza, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę formalnie. I odwrotnie. Sprawa zakończona formalnie nie może być rozstrzygana merytorycznie. 4.2. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w tej części, w której dotyczą zaskarżonego postanowienia, czyli naruszenia przepisów art. 61a § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126, a także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Tylko te zarzuty dotyczą bowiem zaskarżonego aktu rozstrzygającego sprawę w sposób formalny. Pozostałe zarzuty dotyczą zaś rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji), o czym wprost jest mowa w pkt 1 skargi. Ponieważ przedmiotem kontroli Sądu było tylko postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., to za zbędne Sąd uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, jako wykraczających poza zakres przedmiotu kontroli Sądu w niniejszej sprawie. 5. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie rozważyć, czy istnieje podstawa do wydawania jakiegokolwiek aktu w niniejszej sprawie. W tym celu obowiązany będzie ustalić, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Dyrektora ARiMR z [...] listopada 2011 r. rozstrzygająca merytorycznie sprawę z wniosku skarżącej o przyznanie płatności na zalesianie. Jeżeli decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to w zakresie, który ona obejmuje swoim rozstrzygnięciem merytorycznym, z oczywistych względów brak jest podstaw prawnych do wydawania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli zaś intencją organu I instancji było zakończenie formalne innej sprawy, to jego obowiązkiem będzie należyte uzasadnienie swego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym oraz drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 oraz art. 209 u.p.p.s.a. Do zwróconych kosztów postępowania Sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu stałego od skargi.