I OSK 40/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 305/12 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 września 2012 r., I SA/Wa 305/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2004 r., [...], w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w Warszawie przy ul. [...] decyzją z [...] grudnia 1996 r., i do ostatniego dnia lutego 2011 r., odpłatność jej za pobyt w tym domu wynosiła [A] zł. Zgodnie z art. 149 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) z dniem 1 maja 2004 r., wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), z wyłączeniem m. in. decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, jeżeli wydane zostały przed dniem wejścia w życie ustawy. Stosownie natomiast do art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed tym dniem - ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej stanowił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a miesięczną opłatę za ten pobyt ustala się w wysokości 200% kwoty kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej, tj. [A] zł, z zastrzeżeniem, że opłata ta nie może być wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w placówce. Art. 35 ust. 3 tej ustawy stanowił jednakże, iż opłata, o której mowa w ust. 1-3 zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż 70% dochodu osoby, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy. Standard ten, jak wynika z akt sprawy, Dom Pomocy Społecznej w Warszawie przy ul. [...] osiągnął, i decyzją Wojewody Mazowieckiego uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności, a z zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z 31 marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 31 marca 2010 r. Nr 67, poz. 1023), od 1 kwietnia 2010 r. miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Warszawie dla [...] przy ul. [...] ustalono w wysokości 4.053 zł. Zgodnie natomiast z zarządzeniem Prezydenta m. st. Warszawy z 15 marca 2011 r. nr 398/2011 (Dz. Urz. Nr 42, poz. 1407), średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w tym Domu Pomocy Społecznej - od 1 kwietnia 2011 r. wynosi 4.047,16 zł. Z akt sprawy wynika również, że 30 marca 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w przedmiotowym Domu Pomocy Społecznej dla [...], i na podstawie wywiadu środowiskowego z 3 kwietnia 2011 r. oraz decyzji ZUS z marca 2011 r. ustalono, iż od miesiąca marca 2011 r. wysokość dochodu skarżącej wzrosła i, ustalona zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, wynosi obecnie 2.309,72 zł. Na dochód ten składają się: świadczenie ZUS oraz zasiłek pielęgnacyjny. Słusznie więc organ uznał, że od 1 marca 2011 r. T. K. jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 1.616,80 zł, bo stanowi 70 % uzyskiwanego przez skarżącą dochodu. We wniosku z 5 kwietnia 2011 r. skarżąca zwróciła się o utrzymanie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w dotychczas ustalonej wysokości, tj. [A] zł. Po uzupełnieniu i ponownym zbadaniu dokumentacji celem ustalenia sytuacji bytowej i dochodowej skarżącej pod kątem ewentualnego częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności (oświadczenie z 13 maja 2011 r., informacja DPS w sprawie poniesionych przez skarżącą wydatków na leki w okresie stycznia, marca i maja 2011 r.), organ, mając na uwadze art. 64 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym "osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: (1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; (2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; (3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; (4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko" - nie znalazł okoliczności, przemawiających za przychyleniem się do tego wniosku. Jak bowiem ustalił, w miesiącu styczniu, marcu i maju 2011 r. wydatki T. K. na leki wyniosły 130,35 zł miesięcznie, natomiast zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217. poz. 1837) Domy Pomocy Społecznej świadczą usługi w zakresie potrzeb bytowych zapewniając swoim mieszkańcom: całodzienne wyżywienie, odzież i obuwie, środki czystości, leki. Ponadto, jak wynika z notatki z 16 maja 2011 r. - skarżąca została poinformowana o możliwości zakupu dodatkowej odzieży przez Dom po zbadaniu jej sytuacji, o możliwości ubiegania się o refundację zakupu, oraz o możliwości częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w placówce o sumę wydatków ponoszonych na zakup leków. Jednakże, skarżąca była zainteresowana wyłącznie utrzymaniem odpłatności w wysokości [A] zł miesięcznie. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, a w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 145 § 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegającego na zastosowaniu w stosunku do skarżącej innych, niż dotychczas zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podczas gdy skarżąca jako osoba przyjęta do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 roku, zgodnie z ww. przepisem winna ponosić opłatę obliczoną w oparciu o zasady dotychczas do niej stosowane, 2. art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w związku z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., tj. nieuwzględnienie skargi przez Sąd I Instancji, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegającego na przyjęciu że opłata, którą ponosi skarżąca, winna ulec podwyższeniu, z uwagi na osiągnięcie przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy, podczas gdy działanie takie uznać należy za sprzeczne z przepisem 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek, który nakazuje stosować do skarżącej zasady odpłatności dotychczas do niej stosowane, 3. a także przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z art. 7 k.p.a. nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że sprzeczna z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek jest zmiana zasad, na których skarżąca została przyjęta do domu pomocy społecznej i zastosowanie w stosunku do niej art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 roku, zgodnie z którym: "Opłata (...) zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70% dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2". W momencie kierowania skarżącej do domu pomocy społecznej, dom ten nie spełniał ww. standardu, a więc tym samym zasada podwyższenia opłaty po spełnieniu przez dom pomocy społecznej ww. standardu nie może znaleźć zastosowania w przypadku skarżącej. W przeciwnym razie nie będzie można przyjąć, że po zastosowaniu w stosunku do skarżącej art. 35 ust 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. została ona potraktowana zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek "według dotychczasowych zasad". Dodatkowo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy skarżącej (co potwierdzają m.in. załączone do skargi kasacyjnej pisma skarżącej). W szczególności nie zbadało, czy nie zachodzą przesłanki do częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy taką szczególną okoliczność wskazaną w tym przepisie stanowi już nawet wiek skarżącej, która skończyła 93 lata oraz dolegliwości, na które się uskarża. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed tym dniem - ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach, co oznacza, że odpłatność za ich pobyt w takim domu należy ustalać wedle przepisów ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie odpłatność skarżącej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Warszawie przy ul. [...] została ustalona na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 roku, w związku z osiągnięciem przez ten dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy. Nastąpiła więc zmiana okoliczności faktycznych, warunkujących wysokość opłaty, czego zresztą skarżąca nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej. W konsekwencji należało przyjąć, że odpłatność ta została ustalona prawidłowo, zgodnie z regulacją zawartą w art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ określono ją w stosunku do skarżącej na dotychczasowych zasadach, odnoszących się do odpłatności za pobyt domach pomocy społecznej o podwyższonym standardzie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. także nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wskazała, która z przesłanek wymienionych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej odnosi się do jej osoby, i jakie dowody wskazują na istnienie tej przesłanki. Stwierdzenie, że skarżąca skończyła 93 lata oraz uskarża się na szereg dolegliwości jest ogólnikiem, który nawet nie uprawdopodabnia, że została spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.