VII SA/Wa 188/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala Prezydent [...] [...] W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] [...] W. ( tj. Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 1982 r., znak: [...] Naczelnika Dzielnicy W. P. P. zezwalającej K. M. zamieszkałej przy ul. L. w W. na budowę baru gastronomicznego na terenie nieruchomości przy ul. W.H. koło północnego wejścia do Miejskiego Ogrodu Zoologicznego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że budowa pawilonu gastronomicznego została rozpoczęta w 1982 r. na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. Nr [...] wydanej dla K. M. i do dnia dzisiejszego nie została ukończona. Organ I instancji podał, że w dniu 15 kwietnia 1999 r. pracownicy Wydziału Architektury, Urbanistyki i Ochrony Środowiska dokonali oględzin terenu budowy oraz kontroli zapisów w dzienniku budowy i stwierdzili brak prowadzenia robót, brak ogrodzenia i zabezpieczenia budowy, a na podstawie zapisów w dzienniku budowy dokonywanych przez kierownika budowy, przerwy w budowie trwały dłużej niż dwa lata. W dniu 1 marca 2001 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny terenu powyższej budowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzone protokołem Nr [...] podczas których stwierdzono, że " teren budowy jest nie ogrodzony, bardzo zanieczyszczony. Budowa jest nie ukończona. Opuszczona". Wskutek powyższego, z up. Burmistrza Gminy W. C. została wydana decyzja w dniu [...] stycznia 2001 r. Nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], która po rozpatrzeniu odwołania K. M. została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. Nr [...]. Następnie, w dniu 25 maja 2009 r. Wydział Architektury i Budownictwa wykonał ponownie dokumentację fotograficzną potwierdzającą brak kontynuowania budowy i przesłał wszystkie dokumenty dotyczące ww. budowy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin w dniu 22 października 2010 r. potwierdzonych protokołem Nr [...] podczas których opisał stan budowy i wykonał dokumentację fotograficzną. W dniu 21 stycznia 2011 r. dokonał kolejnych oględzin terenu budowy potwierdzonych protokołem Nr [...] i dokumentacją fotograficzną. Prezydent [...] [...] W. w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że z porównania wszystkich protokołów z oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej przez nadzór budowlany wynika, że od dnia 1 marca 2001 r. nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, a zapisy w dzienniku budowy dotyczą jedynie prac zabezpieczających, co zostało potwierdzone we wniosku przesłanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewody [...] w celu przeprowadzenia postępowania w trybie art. 162 kpa. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż jednocześnie postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr III [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Organ nadmienił, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] na której znajduje się istniejąca budowa jest własnością Skarbu Państwa we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W. działka o nr ew. [...] z obrębu [...] przewidziana jest pod rozwój komunikacji drogowej. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. M. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał wystąpienie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody [...] zebrany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Organ odwoławczy podał, że co prawda ze znajdującej się w aktach sprawy kopii dziennika budowy wynika, że nie występowały na budowie dłuższe przerwy niż 2 lata bowiem ostatni wpis kierownika budowy mgr T. K. w dzienniku budowy nosi datę 6 maja 2009r. jednak mając na uwadze brzmienie art. 76 § 3 kpa wskazał, że dokonane oględziny robót przez organ nadzoru budowlanego nie potwierdzają, iż prowadzone są jakiekolwiek roboty budowlane na terenie nieruchomości przy ul. W. H. róg S. w W. (w pobliżu północnego wejścia do Ogrodu Zoologicznego). Zdaniem organu odwoławczego analiza zgromadzonej dokumentacji ( porównanie protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. oraz protokołu z dnia [...] października 2010 r. i dnia [...] stycznia 2011 r. wraz z dokumentacją fotograficzną ) potwierdza brak śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w okresie prawie 10 lat, tj. 1 marca 2001 r. do 21 stycznia 2011 r. poza pracami zabezpieczającymi budowę. Nadto organ dodał, że z akt sprawy wynika, że teren budowy jest niezabezpieczony przed wejściem osób trzecich (brak ogrodzenia), jak również brak tablicy informacyjnej budowy umieszczonej w widocznym miejscu. W świetle powyższego Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania dowodowego i zupełności zgromadzonego w jego ramach materiału dowodowego. Stwierdził, że trafnie organ I instancji przyjął, iż została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 162 §1 pkt 1 kpa, a tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odniósł się także do podnoszonej przez skarżącą okoliczności naruszenia przepisów art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, a polegającej na stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w ocenie strony skarżącej bieg terminu trzyletniego został przerwany przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wojewoda [...] wyjaśnił, że tylko wstrzymanie wykonania decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej lub sąd przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, postanowienie z dnia 16 marca 2011 r. organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakazujące inwestorowi zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich. W świetle powyższej argumentacji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta [...].[...]. W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła K. M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 76 § 1 kpa , a polegające na dowolnych i niezgodnym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, w szczególności poprzez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci dziennika budowy, iż budowa pawilonu gastronomicznego przy ul. W. H. róg S. , została przerwana na okres powyżej 3 lat, 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, a polegające na błędnym uznaniu, iż prace wykonane w obiekcie i wykazane w dzienniku budowy nie stanowią prowadzenia budowy, 3) naruszenia prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 75 § 1 kpa, w związku z art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez oparcie decyzji na podstawie protokołu z kontroli budowy sporządzonego niezgodnie z wymogami Prawo budowlane ze względu na brak obecności inwestora lub jego przedstawicieli, 4) naruszenie prawa materialnego, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy prace budowlane zostały wstrzymane na skutek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza interes prawny strony w postaci uprawnienia do wzniesienia budynku. Zdaniem skarżącej nie doszło do trzyletniej przerwy w budowie pawilonu gastronomicznego w W. na rogu W. H. i S., albowiem zgodnie z wpisami do dziennika budowy, robót na okres 3 lat nie przerwano. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tego rodzaju wady i uchybienia w sprawie niniejszej nie wystąpiły co skutkowało koniecznością oddalenia skargi. Mocą art. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145 poz. 914) art. 37 ust. 1 otrzymał brzmienie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy nić 3 lata. W art. 2 ww. ustawy wskazano natomiast, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przytoczony przepis normuje zatem sytuacje, w których wszczęto postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie wydano decyzji ostatecznej w tym przedmiocie do dnia wejścia w życie ww. ustawy. Wejście w życie powołanej wyżej ustawy nastąpiło w dniu 23 sierpnia 2008 r. zaś z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Naczelnika Dzielnicy W. P. P. Nr [...] z dnia [...] lutego 1982 r. zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2010r., a to oznacza zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 w brzmieniu po nowelizacji. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 r., V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 r., V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Art. 162 k.p.a. stanowi formalną podstawę wygaszenia decyzji, art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Uregulowanie to wymaga zatem wydania odrębnej decyzji, której celem jest potwierdzenie zaistnienia skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Skutek zasadniczy, tj. utrata mocy obowiązującej pozwolenia na budowę związana ściśle z upływem czasu określonym w ustawie, występuje niezależnie od woli organu czy też strony, a okres dwuletni jest terminem prawa materialnego, którego nie można przywrócić, por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 442 i nast. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. W dzienniku wskazuje się czynności i daty ich podjęcia. Wynika z tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ to dziennik budowy. Ostatni zapis w analizowanym przez organy dzienniku budowy nosi datę 6 maja 2009r. i stwierdza, iż " uzupełniono mur podokienny okna od strony północnej". Z art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. wynika jedynie domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy tego, co zostało urzędowo stwierdzone. Domniemanie dotyczy tylko dokumentów sporządzonych w przepisanej formie i może być obalone. Nie oznacza to konieczności uwzględniania wszelkich wniosków dowodowych zmierzających do podważania wskazanego domniemania. Jeżeli jednak wniosek dowodowy dotyczy okoliczności, z których wyprowadzić można uzasadnione przypuszczenie, że rzeczywisty stan rzeczy jest odmienny od potwierdzonego dokumentem urzędowym, wniosek należy uwzględnić mając na względzie prymat zasady prawdy materialnej. Tym bardziej dowód należy dopuścić gdy dokument nie nosi znamion dokumentu urzędowego. Organy w sprawie niniejszej korzystały z dwóch środków dowodowych : po pierwsze , są to protokoły oględzin . Dowód z dokumentu urzędowego jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali na placu budowy. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w czynności kontroli stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej która nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. Oba przedstawione środki dowodowe tj. protokół oględzin z dnia [...] marca 2001r. wraz z dokumentacją fotograficzną wskazujący na opuszczenie placu budowy i stwierdzający, iż " pomieszczenia parteru służą jako publiczne WC "a także protokoły z dnia [...] października 2010 r. i dnia [...] stycznia 2011 r. wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdza brak śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w okresie prawie 10 lat, tj. 1 marca 2001 r. do 21 stycznia 2011 r. poza pracami zabezpieczającymi budowę. Teren budowy jest niezabezpieczony przed wejściem osób trzecich (brak ogrodzenia), jak również brak tablicy informacyjnej budowy umieszczonej w widocznym miejscu. Stan dewastacji obiektu wynikający z materiałów fotograficznych w sposób jednoznaczny wskazuje, iż od wielu lat inwestycja nie jest wykonywana, a wpisane w dzienniku budowy prace ( nawet jeśli miały miejsce) nie mają nic wspólnego z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982r. stanowią pozory aktywności inwestora na terenie budowy. O ile zarzut naruszenia art. 81a ust 2 Prawa budowlanego winien być uwzględniony w odniesieniu do oględzin ( ale już nie dokumentacji fotograficznej) z dnia 1 marca 2001r. o tyle oględziny terenu budowy przeprowadzone przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego w dniach 22 października 2010r. i 21 stycznia 2011r.odbyły się w obecności przedstawiciela inwestora- Z. M. W ocenie Sądu decyzja organu wydana na podstawie art. 162 § 1 kpa w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzja prawidłową a przy jej wydaniu nie naruszono przepisów prawa materialnego ani przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy prace budowlane zostały wstrzymane na skutek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych należy stwierdzić, iż kwestia wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakazującego inwestorowi zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich w dniu 16 marca 2011r. tj. na siedem dni przed wydaniem decyzji organu I instancji stwierdzającej wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostaje bez wpływu na obiektywne ustalenie stanu faktycznego braku kontynuacji budowy przez okres co najmniej 3 lat a ta właśnie okoliczność była przedmiotem postepowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.