II OSK 323/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 848/12 w sprawie ze skargi L. K.-P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 848/12, oddalił skargę L. K.-P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], po rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 24 września 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. W. w K. Przed wydaniem ww. decyzji L. K.-P., pismem z dnia 26 listopada 2010 r. zwróciła się do Starosty Piaseczyńskiego o dopuszczenie jej na prawach strony do udziału w prowadzonym postępowaniu. Starostwo Powiatowe w Piasecznie pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., poinformowało L. K.-P., że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, a zatem nie może brać udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. L. K.-P., uznając pismo Starostwa Powiatowego w Piasecznie z dnia [...] grudnia 2010 r. za postanowienie, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła zażalenie na to pismo. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Starostwa Powiatowego w Piasecznie z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień (decyzji lub innych aktów o charakterze prawnie wiążącym) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Tym samym pismo Starostwa Powiatowego w Piasecznie z dnia [...] grudnia 2010 r. nie może być uznane za postanowienie, które mogło by być zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. K.-P., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie, m.in. art. 6 w zw. z art. 123 § 1 i 2, art. 8, art. 10 K.p.a. Skarżąca podniosła, że pismo Starostwa Powiatowego w Piasecznie z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiło w swej istocie postanowienie, ponieważ wydane zostało w rezultacie zaistnienia w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę procesowej kwestii incydentalnej, tj. konieczności rozpoznania złożonego przez skarżącą w dniu 26 listopada 2010 r. pisma z wnioskiem o dopuszczenie skarżącej do udziału w ww. postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", wskazał, że kontrolowane rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowe. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ zażaleniowy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Przy czym niedopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia) może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym przypadku z niedopuszczalnością środka zaskarżenia mamy do czynienia wówczas, gdy został on wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W drugim przypadku niedopuszczalność występuje w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Zażalenie jest więc niedopuszczalne m.in. w sytuacji gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka okoliczność wystąpiła w niniejszej sprawie, w której Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego od pisma Starostwa Powiatowego w Piasecznie z dnia [...] grudnia 2010 r., którym to organ poinformował wnioskodawczynię, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym na działce nr ew. [..], obr. [...] przy ul. W. w K. i nie może brać udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego wskazuje, że brak jest podstaw do wydania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania bądź odmowy uznania danego podmiotu za stronę. Ustawodawca przewidział jedynie zaskarżalne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 K.p.a.). Tak więc Sąd stwierdził, że kwestionowanemu przez skarżącą pismu Starosty Powiatu Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, gdyż stanowi ono jedynie odpowiedź (informację) organu na skierowany do niego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Nie zawiera ono zatem rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak natomiast rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru postanowienia. Z tego też względu Sąd za prawidłowe uznał stwierdzenie przez Wojewodę niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, gdyż w jego ocenie przeprowadzone czynności, właściwych instancyjnie organów, odpowiadają prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. K.-P.. Wyrok ten zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] stycznia 2012 r., nr [...]orzekającego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty Powiatu Piaseczyńskiego zawarte w piśmie Starostwa Powiatowego w Piasecznie z dnia [...] 2 grudnia 2010 r. w sytuacji, gdy pismo to stanowiło w istocie władcze rozstrzygnięcie w kwestii incydentalnej wynikłej w toku postępowania, tj. stanowiło postanowienie Starosty Powiatu Piaseczyńskiego w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. W; na działce nr ew. [...] w K.; 2) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nieuchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], pomimo wydania go z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 8 K.p.a. wyrażającym się w prowadzeniu przez organ postępowania z naruszeniem przepisów prawa oraz naruszeniem zaufania do sposobu funkcjonowania organów Państwa; 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] powinno zostać uchylone w całości. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego odmowy uznania przez Wojewodę Mazowieckiego, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pisma Starosty Powiatu Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. za postanowienie wydane w toku postępowania w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. W. na działce nr ew. [...] w K., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny tego pisma uznając, że stanowi ono jedynie informację organu, na które nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę skarżącej na rozstrzygniecie Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Starosty Powiatu Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd pierwszej instancji, że pismo Starosty Powiatu Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiące odpowiedź organu na skierowany do niego wniosek L. K.-P. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie stanowi aktu bądź czynności, któremu przypisać można cechy władczego rozstrzygnięcia organu. Podzielić należy prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania, to wniesiony środek zaskarżenia na rozstrzygniecie w tym przedmiocie uznać należy za niedopuszczalny. Wprawdzie nie można odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, że niedopuszczenie przez organ administracji oznaczonej osoby do udziału w sprawie ma oczywisty wpływ na możliwość realizacji uprawnień przysługujących stronie postępowania, to jednak nie oznacza, że działania organu administracji podejmowane w tym zakresie podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Zaznaczyć bowiem należy, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. A zatem dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 K.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Przyjąć zatem należy, że wprawdzie konieczność skorzystania z przedstawionych form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia, to jednak nie oznacza, że powinno być dopuszczalne zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, pismo Starosty Powiatu Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. zawierające odmowę dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu nie stanowi postanowienia organu, o którym mowa w art. 123 K.p.a. Zauważyć należy, że z art. 28 K.p.a. nie wynika, aby o statusie strony w postępowaniu administracyjnym organ pierwszoinstancyjny mógł orzekać w formie postanowienia. Ponadto nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że rozstrzygnięcie w tej kwestii przybiera formę postanowienia z mocy art. 123 K.p.a., to stosownie do art. 141 § 1 K.p.a., z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby na takie postanowienie przysługiwało prawo złożenia zażalenia. Wniesienie zatem zażalenia od informacji udzielonej skarżącej przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje bowiem czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przy czym niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Słusznie wskazał więc Sąd pierwszej instancji, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, gdyż kwestionowane pismo, co wykazano powyżej, nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Tak więc prawidłowo Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Starostwa Powiatowego w Piasecznie z dnia [...] grudnia 2010 r. Oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego było zatem uzasadnione, a co za tym idzie niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 K.p.a. oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.