II SA/Łd 1236/11

Dnia 20 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta, pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...], nr [...], którą organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wszczęte z wniosku M. S., złożonego w dniu 25 marca 2010r. Organ wyjaśnił, iż wydane przez niego rozstrzygnięcie wynikaj z konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu M. S. na rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. N. 8 w P. (działka nr [...], obręb [...]). Wskazana decyzja organu pierwszej instancji z dnia 18 lipca 2011 roku została sprostowana postanowieniem Prezydenta Miasta, pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...], nr [...]. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w dniu 25 marca 2010r. M. S. wniósł o pozwolenie na rozbiórkę w/w budynku mieszkalnego, będącego w złym stanie technicznym. Nadto pismem z dnia 15 kwietnia 2010r. M. S. wniósł o nadanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., ze względu na istniejące zagrożenie, spowodowane złym stanem budynku, który jest usytuowany bezpośrednio przy ruchliwym chodniku ul. N. w centrum miasta. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta P. zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił M. S. pozwolenia na rozbiórkę w/w budynku mieszkalnego, nadając owej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wskutek odwołania złożonego przez M. N. oraz B. T. – N., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości powyższą organu pierwszej instancji z dnia [...], w uzasadnieniu wskazując, iż owa decyzja została wydana przed potencjalną możliwością wypowiedzenia się stron postępowania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta P., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie wszczęte ze wskazanego na wstępie wniosku M. S. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. N., K. N. oraz B. T. – N., w jego treści podnosząc, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku zawiera termin wykonania decyzji do dnia [...], zaś rozbiórka została wykonana po tej dacie, a zatem "rozbiórki w chwili jej podjęcia dokonywano bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Nadto mapa powykonawcza z dnia 26 lipca 2010r. prawdopodobnie nadal nie odzwierciedla rozebrania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto B. T. – N. zażądała stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na rozbiórkę. Wojewoda [...], decyzją [...], nr [...] uchylił decyzję z dnia [...], nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta i w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że rozbiórka przedmiotowego budynku została zakończona, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu na zawiadomienie inwestora o zakończeniu robót rozbiórkowych, jednakże brak było podstaw do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, bowiem, iż inwestor rozpoczął prace rozbiórkowe w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P., z dnia [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości ową Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzającą projekt rozbiórki budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja ta została wydana w dniu [...], a więc przed potencjalną możliwością wypowiedzenia się stron w przedmiotowej sprawie, zaś w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę, zaś decyzja taka jest prawem wymagana. Zatem brak jest podstaw do uznania, że postępowanie dotyczące rozbiórki spornego budynku stało się bezprzedmiotowe, gdyż inwestor do wniosku załączył projekt rozbiórki obiektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz nie przedłożył zgody właścicieli przedmiotowego obiektu. Z aktu notarialnego repertorium A nr [...] z [...] wynika zaś, iż M. S. nie jest jedynym właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w P. przy ul. N. 8. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby jednak strona mogła uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy, zatem rolą organu jest, aby w jak najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Powyższa zasada postępowania została w ocenie Wojewody w niniejszej sprawie naruszona, bowiem, co prawda w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, jednak nie zostało ono doręczone stronom skutecznie. K. N. nie odebrał osobiście zawiadomienia z dnia 14 grudnia 2010r., a skuteczne doręczenie nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie także na podstawie art. 44 k.p.a., przewidującym tzw. doręczenie zastępcze. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że prace rozbiórkowe prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z dnia [...], zaś decyzja ta nigdy nie uzyskała waloru ostateczności, miała jedynie nadany rygor natychmiastowej wykonalności i to na jego podstawie dokonano przedmiotowej rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących, dotyczących: terminu wykonania robót rozbiórkowych określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...]; zapisów w dzienniku budowy oraz zawartości mapy powykonawczej z lipca 2010r., organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty te dotyczą fazy realizacji robót budowlanych i organ administracji architektoniczne - budowlanej nie posiada kompetencji do badania tych zarzutów. Zaś w odniesieniu do kwestii dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego przedmiotowej decyzji organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Inwestor we wniosku z dnia 15 kwietnia 2010r. o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powołał się na istniejące zagrożenie spowodowane złym stanem budynku usytuowanego bezpośrednio przy ruchliwym chodniku ul. N. w centrum miasta, zatem zdaniem organu odwoławczego spełnione zostały przesłanki art. 108 K.p.a., bowiem stan techniczny budynku stanowił zagrożenie dla przechodniów z uwagi na lokalizację budynku przy chodniku. Powyższą decyzję M. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną skargą decyzję administracyjnej w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), dalej p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja będąca rozstrzygnięciem kasacyjnym organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, iż stwierdzone niedostatki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji stanowiły na tyle istotne uchybienia, iż wymagane było uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło zasadności umorzenia przez Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty P. wszczętego z wniosku M. S. o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego, będącego w złym stanie technicznym, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie [...], przy ul. N. 8 w P. Z akt sprawy wynika, iż rozbiórka przedmiotowego budynku została zakończona, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu na zawiadomienie inwestora o zakończeniu robót rozbiórkowych, co skutkowało uznaniem przez organ pierwszoinstancyjny, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie należało umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zasadnie przyjął Wojewoda [...], iż brak było podstaw do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, bowiem inwestor rozpoczął prace rozbiórkowe w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest okoliczność, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości ową decyzję Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...], którą zatwierdzony został projekt rozbiórki spornego budynku mieszkalnego, będącego w złym stanie technicznym, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu owej decyzji Wojewoda wskazał, iż pierwszoinstancyjna decyzja została wydana w dniu [...], co z kolei uniemożliwiło możliwość wypowiedzenia się stronom postępowania, co do przedmiotowej sprawy. Jednakże istotniejszą kwestią jest to, że jak słusznie wskazał Wojewoda, w wyniku powyżej wskazanych okoliczności został usunięta z obrotu prawnego ostateczna decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę, która jest prawem wymagana. Zatem brak było podstaw do umorzenia postępowanie z przyczyn przedmiotowych. Nadto zgodnie bowiem z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz 1623 ze z.) do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1. zgodę właścicieli obiektu, 2. szkic usytuowania obiektu budowlanego, 3. opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, 4. opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, 5. pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi, 6. w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. W rozpoznawanej sprawie inwestor M. S. do wniosku załączył projekt rozbiórki obiektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy inwestor, nie przedłożył zgody właścicieli przedmiotowego obiektu, a jak wynika z aktu notarialnego repertorium A nr [...] z [...] M. S. nie jest jedynym właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w P. przy ul. A 8. Ponadto zgodnie z art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby jednak strona mogła uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy . Zatem obowiązkiem organu jest to, by w jak najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów i zabiegać o swoje prawa. Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Konsekwencją powyższych rozważań, jak słusznie wskazał Wojewoda [...] musi być stwierdzenie, iż powyżej wskazane zasady postępowania zostały w niniejszej sprawie naruszone. Co prawda w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, jednak nie zostało ono doręczone stronom skutecznie., bowiem K. N. nie odebrał osobiście zawiadomienia z dnia 14 grudnia 2010r. Słuszne jest też stwierdzenie organu odwoławczego, iż skuteczne doręczenie owego zawiadomienia nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 44 K.p.a., przewidujący tzw. doręczenie zastępcze reguluje sytuację kiedy nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., a więc bezpośrednio adresatowi. Wówczas pismo takie składa się na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym, że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków zgodnie z art. 44 K.p.a. rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego (zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a.) po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź urzędzie gminy. W takiej sytuacji pismo zostawia się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie pismo z dnia 14 grudnia 2010r. po raz pierwszy awizowano w dniu 16 grudnia 2010r., zaś po raz drugi 27 grudnia 2010r. oraz w dniu 30 grudnia 2010r. zwrócono do nadawcy. Zatem 14-dniowy termin do jego odbioru mijał dopiero 3 stycznia 2011r., a nie 30 grudnia 2010r. jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ wysłał K. N. w/w zawiadomienie ponownie w dniu 10 stycznia 2011r. Skarżący pismo to odebrał 25 stycznia 2011r., zatem 10 - dniowy termin z zawiadomienia mijał dopiero 4 lutego 2011r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu 21 stycznia 2011r. a więc przed potencjalną możliwością wypowiedzenia się stron w przedmiotowej sprawie. Ponadto zasadnie organ odwoławczy zauważył, iż organ pierwszej instancji zawiadomienie z dnia 14 grudnia 2010r. wysłał skarżącemu dwa razy, zaś Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje dwukrotnego doręczania tego samego pisma adresatowi. Kończąc Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, iż w uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż prace rozbiórkowe prowadzone były "na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, zaś owa decyzja Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. dnia [...], nr [...] nigdy nie była ostateczna, lecz miała wyłącznie nadany rygor natychmiastowej wykonalności i to na jego podstawie dokonano przedmiotowej rozbiórki. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organu odwoławczego w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz przepisów procedury. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. m.o.