V SA/Wa 87/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), , Protokolant sekretarz sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis; oddala skargę. Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. w W. jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień [...] lutego 2011 r. w kwocie [...]zł. ([...]). Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2011 r. firma zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, przekładając jednocześnie dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatku m.in. fakturę VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., umowę sprzedaży z dnia [...].12.2010 r., kopię wyciągu bankowego potwierdzającego zrealizowanie zapłaty, Indywidualny Program Rehabilitacji osoby niepełnosprawnej, zaświadczenia lekarskie. Wnioskodawca w piśmie z [...].03.2011 r. wyjaśnił, że poniesiony wydatek to zapłata za aparat USG, który będzie obsługiwany przez osobę niepełnosprawną. Postanowieniem z [...].08.2011 r. Prezes PFRON odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W opinii Funduszu z przeprowadzonej analizy dokumentów wynika, iż zakup aparatu USG dokonano dla T. G., posiadającego lekki stopień niepełnosprawności, zatrudnionego na stanowisku lekarza w Ośrodku Profilaktyki i Rehabilitacji "C." w wymiarze 0,25 etatu, od dnia [...].02.2011 r. Program rehabilitacji dla T. G. został opracowany w dniu [...],02,2011 r. (w dniu podjęcia przez niego pracy), a do jego obowiązków należała diagnostyka i konsultacje medyczne. Według pracodawcy wyposażono stanowisko pracy w aparat USG celem dokonywania badań zgłaszających się na konsultacje pacjentów. Jednakże umowa dotycząca zakupu urządzenia została sporządzona w dniu [...].12.2010 r., a zatem przed zatrudnieniem pracownika niepełnosprawnego objętego IPR-em. W piśmie z dnia [...].07.2011 r. skarżący wskazał, że umowę na zakup aparatu USG zawarto przed zatrudnieniem T. G. ale było to w czasie gdy załatwiano sprawy związane z jego przyjęciem do pracy, z uwagi na długi termin realizacji zamówienia oraz możliwość podwyższenia ceny zakupu. Zdaniem strony zakup aparatu USG pozwolił pracownikowi na ograniczenie konieczności poruszania się po ośrodku co zmniejsza ograniczenia zawodowe związane z niepełnosprawnością. Fundusz stanął na stanowisku, że skoro pracodawca nałożył na pracownika obowiązek diagnostyki pacjentów to powinien wyposażyć stanowisko w odpowiedni sprzęt, który umożliwi mu realne świadczenie pracy. W powyższym przypadku wyposażenie stanowiska pracy w aparat do badań USG, niezbędny do wykonywania obowiązków służbowych, należy do pracodawcy niezależnie od tego, czy pracownik jest osobą sprawną czy niepełnosprawną. W ramach indywidualnych programów rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem. Indywidualne programy rehabilitacji nie mogą być jednakże pretekstem do dokonywania inwestycji związanych z nabyciem nowoczesnego sprzętu. Na powyższe postanowienie pracodawca złożył zażalenie, w którym zarzucił rozstrzygnięciu dokonanemu przez organ I instancji naruszenie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych jak również przepisów rozporządzenia w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez nadinterpretację i bezpodstawne sugerowanie, że indywidualne programy rehabilitacji posłużyły Spółce do dokonywania inwestycji związanych z nabyciem nowoczesnego sprzętu. Strona podtrzymała stanowisko, że umowa sprzedaży została zawarta w dniu [...] grudnia 2010 r., ale sam zakup urządzenia został dokonany w dniu [...] lutego 2011 r. Zakup USG pozwolił pracownikowi na ograniczenie konieczności ciągłego poruszenia się po ośrodku. Ograniczenie pola poruszania się do miejsca wykonywania badań USG zmniejszyło ograniczenia funkcjonalne pracownika oraz ograniczenia związane z jego niepełnosprawnością. Zdaniem strony, odmowa prawa do sfinansowania stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej jest niezgodna z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, która wyraźnie wskazuje cel, na który mają być wydatkowane środki zakładowego funduszu rehabilitacji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Wskazał, iż indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi stanowiących wyposażenie stanowiska pracy ale nie mających związku z niepełnosprawnością pracownika. Wskazał, iż z indywidualnego programu rehabilitacji wynika, że T. G. – lekarz medycyny jest osobą niepełnosprawną z lekkim stopniem niepełnosprawności z protezą kończyny dolnej. W programie wskazano, iż ma możliwość samodzielnego poruszania się bez ograniczeń i nie jest wymagana pomoc osoby drugiej. Jako zlecenie medyczne dotyczące wykonania pracy wskazano, iż stanowisko pracy winno być wyposażone w ergonomiczne krzesło i odpowiednie oświetlenie. W dalszej części indywidualnego programu rehabilitacji dotyczącej potrzeb wynikających z przeprowadzonej diagnozy sytuacji zawodowej i społecznej osoby niepełnosprawnej w zakładzie pracy chronionej wskazano, iż pracownik został przyjęty na stanowisko lekarza medycyny, do którego obowiązków należy konsultacja i diagnostyka pacjentów oraz, że program realizowany jest w celu stworzenia i wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. Podniósł, iż w odwołaniu strona wskazała, iż zakup aparatu USG pozwoli pracownikowi na ograniczenie konieczności ciągłego poruszania się po ośrodku. Argument ten, biorąc pod uwagę fakt, iż w indywidualnym programie rehabilitacji wskazano, że pracownik ma możliwość samodzielnego poruszania się bez ograniczeń i nie jest wymagana pomoc osoby drugiej, jest jednak niezrozumiały. W przedmiotowej sprawie nie można zatem uznać, iż zakup aparatu do USG stanowił działanie związane z przystosowaniem stanowiska do potrzeb wynikających z niepełnosprawności i przyczynia się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika. W związku z powyższym nie ma podstaw do obciążania rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na wyposażenie stanowiska oraz do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale wydatku zgodnego z katalogiem określonym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Prezes Zarządu PFRON, jako organ udzielający pomocy miał prawo odmówić wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzupełnioną pismem z dnia [...] stycznia 2012 roku (data nadania 30 stycznia 2012 roku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 33 ust. 4 w związku z art. 7 i 8 oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e oraz § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Podniósł, iż T. G. jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jego zatrudnienie jako lekarza w pełnym wymiarze pracy i zorganizowanie oraz wyposażenie dla niego stanowiska pracy wpisuje się w zakres rehabilitacji osób niepełnosprawnych opisanej w art. 7 ustawy – tj. stanowi zespół działań organizacyjnych zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie pracownika, możliwie najwyższego poziomu funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Wskazał, że zatrudnienie oraz zorganizowanie i wyposażenie stanowiska pracy dla T. G. odpowiada ustawowej definicji rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych albowiem ułatwiło mu uzyskanie i utrzymanie zatrudnienia, zgodnie z art. 8 ustawy. Działania podjęte przez Spółkę odpowiadają jednemu z działań expressis verbis przewidzianemu w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy – dokonano bowiem doboru odpowiedniego miejsca pracy, a następnie dokonano jego doposażenia, zgodnie z profilem wykonywanych czynności zawodowych uwzględniając przy tym rodzaj i stopień niepełnosprawności pracownika. Jest to więc stanowisko odpowiednio przystosowane w świetle przywołanych przepisów. Środki finansowe zgromadzone przez Spółkę na zakładowym funduszu rehabilitacji, w odniesieniu do stanowiska pracy T. G. zostały – w rozumieniu wskazanych przepisów – wydatkowane na rehabilitację zawodową pracownika w ramach indywidualnego programu rehabilitacji, opracowanego przez odpowiednią komisję i zgodnie z wymogami zawartymi w zakładowym regulaminie wykorzystania tych środków. Tak więc sposób wydatkowania ściśle odpowiada wymogom zawartym w art. 33 ust. 4 w związku z art. 7 i 8 ustawy. Odmawiając zaś wydania zaświadczenia, organy administracyjne oparły się tylko i wyłącznie na brzmieniu zapisów § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, dokonując ich wykładni, która prowadzi do zastosowania kryteriów zawężających, nie przewidzianych w ustawie. Rozporządzenie wydano na podstawie art. 33 ust. 11 ustawy, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi w drodze rozporządzenia m.in. rodzaje wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis, mając na względzie prawidłowe wykorzystanie środków tego funduszu. Z zapisu rozporządzenia wyinterpretowano normę, zgodnie z którą z funduszu można pokrywać tylko i wyłącznie wydatki, które prowadzą do umożliwienia danej osobie pracy w ogóle, czy bez których jego praca na danym stanowisku – ze względu na posiadany stopień i zakres niepełnosprawności – w ogóle nie była możliwa. Zdaniem Spółki taka zawężająca wykładnia jest niedopuszczalna a upoważnienie zawarte w art. 33 ust. 11 ustawy nie pozwala przy wydaniu rozporządzenia na zawężenie zakresu wydatków dokonywanych w ramach funduszu, które są dopuszczalne w świetle zapisów ustawy. Biorąc pod uwagę fakt, że rozporządzenie jest aktem podrzędnym i technicznym, nie może – bez wyraźnej delegacji ustawowej – modyfikować norm zawartych w ustawie, na podstawie której je wydano. W związku z tym należy dokonać jego wykładni w zgodzie z zapisami ustawy, w szczególności z uwzględnieniem zapisów art. 7, art. 8 oraz art. 33 ust. 4 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem żądania strony było wydanie przez PFRON zaświadczenia o pomocy de minimis ze względu na poniesione przez skarżącego wydatki. Dla potrzeb niniejszej sprawy istotne znaczenie maja przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 245, poz. 1810 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ustawy o rehabilitacji – rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej, przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Jak stanowi treść art. 33 ust. 1 tejże ustawy prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji, zgodnie zaś z treścią ust 4 tego artykułu zaświadczenie o pomocy de minimis wydawane jest w odniesieniu do wydatków związanych z rehabilitacją zawodową, społeczną i leczniczą, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. W celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatków ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Jednakże ważnym podkreślenia jest, że zgodnie z ust. 1 warunkiem uzyskania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Przedmiotowy w sprawie wydatek został zrealizowany w ramach Indywidualnego Programu Rehabilitacji opracowanego dla niepełnosprawnego pracownika firmy T. G. Z IPR wynikało, że T. G. – lekarz medycyny jest osobą niepełnosprawną z lekkim stopniem niepełnosprawności z protezą kończyny dolnej. W programie wskazano, iż ma możliwość samodzielnego poruszania się bez ograniczeń i nie jest wymagana pomoc osoby drugiej. Jako zalecenie medyczne dotyczące wykonywania pracy wskazano, iż stanowisko pracy winno być wyposażone w ergonomiczne krzesło i odpowiednie oświetlenie. W dalszej części indywidualnego programu rehabilitacji dotyczącej potrzeb wynikających z przeprowadzonej diagnozy sytuacji zawodowej i społecznej osoby niepełnosprawnej w zakładzie pracy chronionej wskazano, iż pracownik został przyjęty na stanowisko lekarza medycyny, do którego obowiązków należy konsultacja i diagnostyka pacjentów oraz, że program realizowany jest w celu stworzenia i wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. Strona wskazała także, iż zakup aparatu USG pozwoli pracownikowi na ograniczenie konieczności ciągłego poruszania się po ośrodku. W ramach indywidualnych programów rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (§ 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r.). Zasadność poniesienia wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Tymczasem z przedstawionego przez skarżącą stronę indywidualnego programu rehabilitacji nie wynika, aby określony tam wydatek miał związek z niepełnosprawnością pracownika, którego dotyczy. Słusznie w ocenie Sądu organ wywiódł, że indywidualny program rehabilitacji może służyć wyposażeniu miejsca pracy, ale jedynie w takim stopniu, w jakim stanowi on zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych pracownika. W przedmiotowej sprawie fakt eliminowania ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika poprzez zakup urządzenia do wykonywania badań USG a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika z niepełnosprawnością narządu ruchu nie ma związku. Ponadto, należy zgodzić się z organem, że wyposażenie stanowiska pracy w sprzęt niezbędny do wykonywania czynności zawodowych na danym stanowisku jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy. Budzi też wątpliwości fakt, iż umowa kupna aparatu USG została zawarta [...] grudnia 2010 roku, przed zatrudnieniem T. G., które nastąpiło w dniu [...] lutego 2011 r. Zgodnie z ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, środki zfron są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Doprecyzowaniem tego przepisu jest § 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zgodnie z w/w przepisem indywidualne programy rehabilitacji mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem, w ramach których są finansowane w szczególności koszty m.in. dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zasadność poniesienia wydatku musi zatem wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika dla którego program został opracowany. W rozpatrywanym przypadku zakup aparatu USG nie wpływa na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, lecz stanowi wyposażanie stanowiska pracy niezależnie od tego czy pracę tę wykonuje osoba niepełnosprawna czy w pełni sprawna. Zarzuty strony, że aparat USG został zakupiony w ramach IPR, ponieważ pracodawca umówił się z przyszłym pracownikiem, że zostanie zatrudniony, jest całkiem chybiony. Skoro pracownik miał być zatrudniony na takim stanowisku to obowiązkiem pracodawcy jest wyposażenie stanowiska w sprzęt niezbędny do wykonywania powierzonych obowiązków. Wydatek finansowany z ZFRON, co Sąd podkreśla musi być ściśle związany ze zmniejszeniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności danej osoby. Zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale wydatku zgodnego z katalogiem określonym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, więc nie można było potwierdzić wydatku dokonanego z naruszeniem przepisów prawa i Prezes Zarządu PFRON, jako organ udzielający pomocy miał prawo odmówić wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Stwierdzić zatem należy, iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. Zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte postanowienie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był orzec jak w sentencji.