II GSK 1818/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. N. C. P. C. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1310/11 w sprawie ze skargi H. N. C. P. C. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2012 r. o sygn. III SA/Gl 1310/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego. Sąd I instancji przyjął, że odmowa uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego z pokładu [...] w obszarze złoża "M.", w zakresie zgodności z dokumentami polityki przestrzennej Gminy Miasta J. była uzasadniona. Wynika to z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) i art. 106 k.p.a., skoro z uchwały Rady Miejskiej w [...][...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Jaworzno wynika obowiązek ograniczenia eksploatacji udokumentowanych złóż kopalin ze względu na ich oddziaływanie na środowisko, a w planie zagospodarowania przestrzennego nie wskazano, by teren objęty wnioskiem podlegał ponownej eksploatacji, po faktycznej likwidacji zakładu górniczego KWK "[...] " z dniem [...] lipca 2000 r. Tereny te traktowane są jako tereny pogórnicze, gdzie eksploatacja złoża nie będzie już prowadzona, a to przez pryzmat przeznaczenia ich na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej z uwzględnieniem stanu zniszczenia powierzchni wieloletnią eksploatacją węgla kamiennego i jej następstwami. Oznacza to, że w powyższych aktach prawa miejscowego nie wzięto pod uwagę możliwości ponownej eksploatacji. Wydobywanie kopaliny w postaci węgla kamiennego zostało określone jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zarówno w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. o określeniu rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), jak również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji zgodność zamierzenia ocenia się z planem oraz studium, a nie czynnościami, które deklaruje wnioskodawca, które to mogą, ale nie muszą doprowadzić do przywrócenia pierwotnego charakteru gruntu. Wydanie uzgodnienia warunkowego nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach. Bez wpływu na wynik sprawy ma przesłanka interesu społecznego. Nie dopatrzył się Sąd I instancji naruszenia przepisów proceduralnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe powody stanowiły podstawę do oddalenia skargi. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła [...]. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Chodzi o błędną wykładnię art. 16 ust. 5, 53 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), art. 104 ust. 5, art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 6, art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 647), § 6 ust. 2, 3, 4, § 7-25, § 28 uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] czerwca 2006 r. o nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego 2006 r. Nr 87, poz. 2445 do 2448, 2451), § 6, 8-12 z dnia 31 maja 2010 r. o nr XLV/589/2010 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego 2010 r. Nr 165, poz. 2700), § 11 ust. 4, § 21-22 uchwały z 1 kwietnia 2008 r. nr XX/251/2008 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego 2008 r., Nr 108, poz. 2240), ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących spowodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) oraz postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta J., zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/520/2005 Rady Miejskiej w J. z dnia 30 sierpnia 2005 r. zmienionego uchwałą nr XXI/258/2008 Rady Miejskiej w J. z dnia 28 kwietnia 2008 r. oraz uchwałą nr XLI/566/2010 Rady Miejskiej w J. z dnia 25 lutego 2010 r. Wskazując na powyższe, domagała się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznania skargi bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu podała, że nie ma sprzeczności, o której mowa w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia, skoro nie wyznaczają filarów ochronnych. Projekt koncesji i projekt zagospodarowania złoża nie uwzględnia takich filarów. Oznacza to brak sprzeczności z projektem koncesji i planem zagospodarowania złoża. Istniał zatem obowiązek uzgodnienia koncesji w sprawie, skoro wykładnia literalna prowadzi do powyższych wniosków. Planowane przedsięwzięcie, nie jest realizowane na terenie miasta Jaworzna lecz pod tym terenem i nie może podlegać ograniczeniom, które mogłyby ewentualnie wynikać z planów miejscowych. Uzyskana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyrażająca zgodę na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] marca 2009 r. wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach przy ocenie nie została uwzględniona. Pominięcie tej decyzji, skutkowało chybioną, niepełną wykładnią przepisów planów miejscowych i postanowień studium. Prezydent Miasta J. ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie są organami właściwymi do oceny zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wydana decyzja w tej sprawie jest dokumentem urzędowym, wiążącym organ uzgadniający co do treści rozstrzygnięcia. Pominięcie obowiązywania ograniczeń zawartych w planach w momencie dokonywania uzgodnienia, a także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla prawidłowej wykładni przepisów planów miejscowych i postanowień studiów miało wpływ na dokonaną interpretację przez Sąd I instancji. W efekcie nietrafnie przyjęto sprzeczność. Sprzeczność ta nie występuje. Należało zatem pozytywnie uzgodnić koncesję. Złożenie skargi kasacyjnej stało się konieczne i zasługuje na uwzględnienie. Wyrok Sądu I instancji jako sprzeczny z prawem należało uchylić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Podało, że zarzuty skargi są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Kasator powołując naruszenie prawa materialnego wszystkie zarzuty sprowadził do ich błędnej wykładni. Chodzi o to, że nie dawały podstawy do odmowy uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego w sytuacji braku sprzeczności między projektem koncesji a wskazanymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec tak sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są one uzasadnione z następujących powodów: Przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) mający zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2011 r. Nr 163, poz. 981) stanowi, że udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odwoływanie się do innych kryteriów niż wynikają z powyższego przepisu, pozostaje w sprzeczności z tym właśnie przepisem. Postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydanie koncesji wymaga współdziałania organu koncesyjnego z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. W przypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Oznacza to, że organ współdziałający uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Postępowanie przed organem współdziałającym, ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Z cytowanego wyżej przepisu art. 16 ust. 5 ustawy wynika, że organ udzielający koncesji na działalność nią objętą, obowiązany jest współdziałać z wójtem (burmistrzem czy też prezydentem miasta) przy wydaniu decyzji w trybie określonym w przepisach art. 106 k.p.a. poprzez uzgodnienie. Podstawę zatem współdziałania w przedmiotowej sprawie w zakresie materialnoprawnym stanowiło odwołanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika z treści przepisu. Przedmiotem zatem uzgodnienia było wyłącznie ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza ustaleń planu, a przy jej braku - zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kontrola więc legalności zaskarżonego postanowienia nie mogła wykraczać poza tę problematykę, co też trafnie uczynił Sąd I instancji. Dokonano zatem, przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, w sposób prawidłowy analizy wszystkich koniecznych przesłanek i zasadnym stało się wydanie rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia koncesji. Kwestionowanie przez kasatora podstawy wydania postanowienia w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie unormowanym przez art. 16 ust. 5 ustawy wyżej cytowanej – Prawo geologiczne i górnicze nie znajduje uzasadnienia. Przepis ten, stanowił podstawę prawną uzgodnienia, a nie jak błędnie wywodzi kasator przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oznacza to, że w postępowaniu o dokonanie uzgodnienia nie stosuje się wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności. O ile przepis odsyła do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź studium, to chodzi o ocenę w kontekście stanowionego prawa miejscowego. Podkreślić przy tym należy, że wskazane zarzuty dotyczące przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały wadliwie skonstruowane, skoro dotyczą przepisów rozbudowanych a kasator nie wskazał, przy normie rozbudowanej, konkretnej jednostki redakcyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie ma kompetencji do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną tak rozumianej podstawy. Z tego też powodu zwolniony jest od szczegółowej argumentacji w tej części. Nietrafne są także rozważania kasatora w kontekście dopuszczalnego zakresu regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji publicznej obowiązane są do stosowania prawa. Obowiązujący w systemie prawa akt prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego może być zakwestionowany w trybie przewidzianym w przepisach odrębnych. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że organ współdziałający w postępowaniu koncesyjnym zobowiązany jest stosować wyłącznie kryteria wskazane w ustawie i to w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów aniżeli te, które są przewidziane w ustawie, a rozstrzygnięcie wydane w myśl art. 16 ust. 5 ustawy musi być związane z treścią planu miejscowego, a w przypadku jego braku z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że skoro uzgodnienie może zostać dokonane na podstawie tych kryteriów, to kontrola legalności nie mogła wykraczać poza tę problematykę. Błędny jest zatem pogląd kasatora, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy odmowy uzgodnienia projektu koncesji. O ile przepis prawa miejscowego taki zakaz przewiduje, to przy uzgadnianiu, istnieje obowiązek stosowania prawa miejscowego, a w związku z tym, także prawa do odmowy. Oceny tej nie może zmienić ograniczenie, do którego odwołał się kasator w zarzucie skargi. Chodzi o brak wyznaczenia filarów ochronnych. Zatem, stanowisko Sądu I instancji jest zgodne z przepisami prawa i utrwalonym orzecznictwem. Nie ma zastosowania w sprawie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Akt ten jako wykonawczy, stworzony został dla potrzeb realizacji przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) w odniesieniu do wydawania pozwoleń zintegrowanych, o czym stanowi art. 201 i następne tej ustawy. Pozwolenie takie jest wymagane w przypadku prowadzenia instalacji, która ze względu na rodzaj i skalę wykonywanej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Podobnie jak rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490), jak i z 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Natomiast na gruncie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Akty te wymieniają poszczególne rodzaje planowanych przedsięwzięć i przyporządkowują je do poszczególnych kategorii, służących nie tylko w postępowaniach administracyjnych dotyczących dokonywania ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ale też w innych postępowaniach. O ile Sąd I instancji w swoich rozważaniach także odwołał się do tych przepisów, to tylko z uwagi na zakaz realizacji inwestycji w związku z oceną zakazów zawartych w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem przyjąć ich błędnej wykładni, jak starał się wykazać kasator. Nie jest też uzasadniony zarzut w zakresie odwołania się do decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia węgla kamiennego na obszarze zlikwidowanej kopalni [...]. Przedmiotem uzgodnienia koncesyjnego w niniejszym postępowaniu było wydobycie kopalin ze złoża znajdującego się na terenie miasta J. Wymieniona decyzja odnosi się do obszaru obejmującego tereny w S., gdzie może obowiązywać plan lub studium o innej treści. Decyzja ta, nie mogła zatem stanowić dowodu w rozpatrywanej sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, co wynika z treści wyżej powołanego art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, jakie są podstawy dokonywania uzgodnienia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, aczkolwiek mogąca stanowić jeden z dokumentów zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie jest podstawą wydania orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin. Istotnie, zgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest jednym z warunków ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danej inwestycji, a brak tej zgodności, jest przesłanką wydania odmowy ustalenia takich uwarunkowań. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie miała wpływu na ocenę tej zgodności, skoro ocena ta została dokonana zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak wykazania przez kasatora błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wobec powyższych rozważań stanowił podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.