II SA/Kr 322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody K. z dnia 24 maja 1996 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. ([...]) na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U Nr 38 póz 229) w związku z art. 87 ust 1 pkt 2, ust 4, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414), oraz. art. 104 kpa Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał J.W. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej elewacji z okładziny plastikowej na budynku mieszkalno – usługowym, zlokalizowanym w K. przy ul. [...] w terminie do 29 czerwca 1996 r. oraz dokonać niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia elewacji do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia 14 grudnia 1993 r. ([...]) zgodnie z załącznikiem do w/w decyzji, t.j "Tynki zewnętrzne budynku cementowo - wapienne rodzaj III, pomalowane farbą emulsyjną, ewentualnie tynki szlachetne -trwałe, gruboziarniste o fakturze szlifowanej w kolorze jasnym". Termin wykonania elewacji zgodnej z wydanym pozwoleniem ustalono na 31 lipca 1996 r. Organ I instancji podał, że Inwestor budując budynek mieszkalno-usługowy odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 1993 r. znak ([...]) poprzez wykonanie elewacji z paneli plastikowych. Wskazał, że według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. obiekt zlokalizowany jest w jednostce strukturalnej "[...]"- na terenie oznaczonym MN, U - zabudowa mieszkaniowa zwarta o niskiej intensywności z usługami głównie w parterach, istniejące fragmenty pierzei rynkowej pod ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do adaptacji z rewaloryzacją obiektów zabytkowych i utrzymaniem funkcji usługowych". Kierownik Urzędu Rejonowego w K. dodał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 21 listopada 1995 r. ([...] zanegował zastosowanie plastikowych okładzin jako materiału obcego kulturowo i stanowiącego rozwiązanie dysharmonizujące zabudowę o wykończeniu tradycyjnym, preferowaną na obszarze staromiejskim. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J.W. , wnosząc o zmianę decyzji i umorzenie postępowania. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja zakończona została przed dniem 1 stycznia 1995 r., dlatego zastosowanie winien mieć art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można nakazywać rozbiórki budynku ukończonego przed dniem wejścia w życie ustawy. Odwołujący się podniósł, że budynek został zgłoszony do użytkowania przed dniem wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, a pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 listopada 1995 r. zostało wysłane po 11 miesiącach od dnia zakończenia budowy. Wskazał nadto, że organ I instancji błędnie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż art. 40 ustawy stosuje się tylko wtedy, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 i dotyczy on tylko zmian i przeróbek. Dodał, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z jego przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, a "sprawa dotyczy jedynie elewacji". Zastosowanie paneli plastikowych nie jest też innym rodzajem zabudowy. Wskazując na powyższe podał, że brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki. Decyzją z dnia [...] maja 1996 r. ([...]) na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa Wojewoda K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U., Nr 38 poz. 229) i orzekł, że podstawą prawną decyzji jest art. 40 w/w ustawy, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 39 poz. 414). Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że elewacja budynku wykonana została niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 14 grudnia 1993 r. Zgodnie z pozwoleniem budynek miał być otynkowany tynkami zewnętrznymi cementowo-wapiennymi rodzaju III, pomalowany farbą emulsyjną, ewentualnie tynkami szlachetnymi. Inwestor wykonał elewację zewnętrzną budynku z okładziny plastikowej, co zakwestionował Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 27 listopada 1995 r. Wskazał, że w związku z powyższym zasadne jest nakazanie doprowadzenia elewacji budynku do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem technicznym, dlatego też uchylił zaskarżona decyzję jedynie w części dotyczącej powołanego przepisu art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Na powyższe rozstrzygnięcie J.W. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Skarżący powtórzył argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Dodał, że zawiadomienia o ukończeniu budowy (27 stycznia 1996 r.) dokonał pod rządami nowego prawa budowlanego. Skoro więc organ administracji nie zgłosił sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), to inwestor miał prawo przystąpić do użytkowania budynku. Nakazanie rozbiórki elewacji jest więc sprzeczne z art. 54 i 55 ustawy. Wskazał nadto, że przepis art. 40 Prawa budowlanego obowiązującego do 1995 r. upoważniał organ administracji do nakazania zmian lub przeróbek w wypadku wybudowania budynku niezgodnie z przepisami, a nie niezgodnie z projektem technicznym. Obicie budynku panelami nie narusza żadnych przepisów prawa, a do przepisów prawnych nie można zaliczyć pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy nie ma związku ze stwierdzeniem samowolnej zmiany warunków pozwolenia na budowę, zgodnie z którymi obiekt winien być zrealizowany zgodnie z projektem technicznym. Wskazał, że w niniejszej sprawie w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, ponieważ obiekt wybudowano przed wejściem w życie nowej ustawy prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "ppsa"). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji odnosić się musi do przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania tej decyzji, bez względu na upływa czasu od daty wniesienia skargo do daty jej rozpoznania. Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty należy podzielić. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało w 1995 roku, a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z tym zastrzeżeniem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy: do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe. Generalną zatem zasadą było bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy nowej. Wyjątek dotyczył jedynie zakazu stosowania przepisu art. 48 nowej ustawy do obiektów ukończonych przed 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 48 nowej ustawy wprowadzał zaś bezwzględny nakaz rozbiórki obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia. Tylko w to miejsce, a więc co do obiektów (lub ich części) wzniesionych bez pozwolenia lub bez zgłoszenia, ustawodawca nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych. Omawiany wyjątek nie dotyczył obiektów wzniesionych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, ale z odstępstwami. W stosunku więc do takich obiektów należało stosować przepisy ustawy nowej. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że zatwierdzony decyzją z dnia 14 grudnia 1993 r. projekt budowlany przewidywał wykończenie obiektu tynkami zewnętrznymi cementowo – wapiennymi, które nie zostały wykonane, a w ich miejsce obiekt został pokryty plastikową wykładziną. Opisany stan nie odpowiada hipotezie normy zawartej w art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Nie można bowiem stwierdzić, że obiekt lub jego część wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia (zgłoszenia), lecz że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo takie nie jest "budową obiektu" bez pozwolenia. O właściwej podstawie prawnej rozstrzygnięcia w sprawie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie decyduje norma ust. 2 art. 103, lecz norma ust. 1 art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Taką podstawą w przypadku budynku ukończonego jest przepis art. 51 nowej ustawy. Dokonana więc przez organ odwoławczy korekta w zakresie podstawy prawnej nie doprowadziła do zgodności z prawem podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Sam już fakt zastosowania niewłaściwych przepisów stanowi istotne naruszenie prawa materialnego powodujące konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Niezależnie jednak od tego podkreślić tez trzeba, że istotne w sprawie okoliczności– także z punktu widzenia treści art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. – nie zostały należycie wyjaśnione. Organ zacytował w uzasadnieniu decyzji zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący jednostki strukturalnej "[...]", z którego wynika, że pod ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajdują się tylko "istniejące fragmenty pierzei rynkowej". Nie wykazał przy tym organ, dlaczego uznał, że nowowznoszony budynek stanowi "fragment istniejącej pierzei" i dlaczego sposób jego wykończenia uzależniony ma być od akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kwestie te wymagały zaś szczegółowej analizy zwłaszcza w kontekście tego, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby sam plan realizacyjny obiektu (projekt budowlany) podlegał wcześniej ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane). Zważyć przy tym należało, że ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury dość ściśle regulowały zakres ingerencji organów ochrony w proces budowlany, a do przepisów tej ustawy organy w ogóle nie odniosły stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Wyrażona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków negatywna ocena "wystroju elewacji" sama w sobie nie jest jeszcze wystarczającym powodem do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych. W pierwszej kolejności należałoby bowiem wykazać, że oceną w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego jest związany. Dopiero potwierdzenie kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania wiążącej oceny decydować może o uznaniu, czy dokonane odstępstwo od pozwolenia na budowę doprowadziło do powstania stanu niezgodnego z przepisami, wymagającego ingerencji organu nadzoru budowlanego. W nawiązaniu do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że wbrew stanowisku skarżącego przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podobnie jak i obecne regulacje art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. mógł stanowić podstawę do nakazania "rozbiórki" plastikowej elewacji. Taka bowiem "rozbiórka" jest robotą mającą doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z projektem budowlanym, a nie rozbiórką części obiektu w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Oczywiście to, czy nakaz wykonania opisanych robót będzie uzasadniony zadecydują ustalenia poczynione w ponownym postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W ramach tego postępowania wyjaśnione być musi czy i w jakim zakresie inwestycja podlega ochronie konserwatorskiej i czy odstępstwo od projektu budowlanego ma charakter istotny. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. O zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.