IV SA/Wa 443/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej B. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Gospodarki postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. – zaskarżonym skargą przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2009 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2007 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] marca 2007 r., którym zawieszono postępowanie administracyjnew sprawie stwierdzenia nieważności: 1) orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego z [...] lipca 1951 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "P."; 2) orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z [...] grudnia 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pn. "P."; 3) orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] sierpnia 1961r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. "P.". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister odwołując się do dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił kiedy można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Następnie wskazał na zasadność zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. Kontrolując rozstrzygnięcie z 2007 r. organ stwierdził, iż wówczas Minister prawidłowo ustalił, iż właścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, na której położona była fabryka, był P. B., zmarły [...] marca 1954 r. Zatem w celu rozpoznania wniosku M. B. z 30 października 2001 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizujących dotyczących mienia stanowiącego własność poprzednika prawnego wnioskodawcy, konieczne stało się ustalenie następców prawnych zmarłego P. B. oraz ustalenie ich legitymacji do udziału w tymże postępowaniu. Wobec powyższego do akt sprawy załączono: 1) postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] sierpnia 2001, sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po P. B., zgodnie z którym na podstawie ustawy prawo do spadku nabyli: żona M. B. oraz dzieci: M. B., B. D., P.K., G. O.; 2) uwierzytelnione tłumaczenie orzeczenia Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971 r., sygn. akt [...], o wspólnym nabyciu spadku po zmarłej M.B., zgodnie z którym prawo do spadku nabyły jej córki: B.D., P. B.; 3) postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...] o uznaniu wyroku zagranicznego, zgodnie z którym postanowiono: uznać za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971 r., sygn. akt [...], z wyłączeniem uznania praw spadkowych do nieruchomości położonych na terenie Polski. Przedstawione dokumenty nie okazały się wystarczające do ustalenia przez kogo została objęta masa spadkowa przypadająca M. B. po jej zmarłym mężu w zakresie nieruchomości (w tym związanych z nią praw i roszczeń), która została znacjonalizowana wraz z przedmiotowym przedsiębiorstwem. Osoby dziedziczące po M. B. na podstawie ww postanowienia Sądu Apelacyjnego w K. z wyłączeniem nieruchomości, nie mogą zgłaszać praw w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, gdyż jedynie osoby dziedziczące po żonie byłego właściciela przedsiębiorstwa w części dot. nieruchomości, będą mogły korzystać z praw związanych z nieruchomością. Uprawnień tych nie można łączyć z żadnym tytułem prawnym do innych składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Następnie wskazano, iż generalną zasadą prawa spadkowego jest, że orzeczenie sądu zagranicznego o stwierdzeniu nabycia spadku może być uznane w Polsce jedynie w zakresie majątku spadkowego znajdującego się za granicą. W odniesieniu do nieruchomości położonej w Polsce stwierdzenie nabycia spadku należy do wyłącznej jurysdykcji krajowej po myśli art. 1102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. Zatem uregulowanie następstwa prawnego po M. B. w pełnym zakresie (z uwzględnieniem prawa do nieruchomości położonych w Polsce), pozwoli na ustalenie pełnego kręgu uprawnionych stron. W konsekwencji zdaniem organu skoro w aktach sprawy brak jest postanowienia sądu polskiego o stwierdzenia nabycia spadku po M. B., obejmującego prawa spadkowe do nieruchomości położonych w Polsce, to nie można uznać, iż następstwo prawne po zmarłym właścicielu znacjonalizowanego mienia zostało w pełni wykazane. B. S. w skardze zarzuciła naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a., art. 124 §1 K.p.a., art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Ministra Gospodarki z [...] września 2009 r., a nadto zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty wskazując, iż nie została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania; Minister nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; z postanowień z [...] września 2009 r. i [...] stycznia 2010 r. nie wynika kto w istocie był stroną postępowania (przeniesienie pełnej listy uczestników postępowania do odrębnego wykazu stanowiącego załącznik do postanowienia), zaś stronom nie doręczono wskazanego załącznika, skutkiem czego naruszono art. 124 § 1 K.p.a.; w skład spadku po P. B. nie wchodziło prawo własności nieruchomości w G. ani jakiekolwiek roszczenie cywilnoprawne związane z tą nieruchomością (gdyż została znacjonalizowana), wobec tego żadna z osób wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w G. o stwierdzeniu nabycia spadku po tym zmarłym nie mogła stać się właścicielem (współwłaścicielem) tej nieruchomości ani nabyć w drodze dziedziczenia roszczeń w odniesieniu do znacjonalizowanej nieruchomości. W konsekwencji M. B. nie nabyła i nie mogła nabyć w drodze dziedziczenia prawa własności znacjonalizowanej nieruchomości w G. (twierdzenie to należy odnieść do nieskonkretyzowanych praw czy też roszczeń mogących być związanymi ze znacjonalizowaną nieruchomością). W skład spadku nie wchodzą publiczne prawa podmiotowe ani uprawnienia i obowiązki administracyjne, a ekspektatywa odzyskania nieruchomości położonej w Polsce nie uzasadnia jurysdykcji sądów polskich, przywołano w tym zakresie orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2000 r., sygn. akt [...] (LEX Nr [...]). półwłasności). Sąd Apelacyjny w K. po to uznał orzeczenie Sądu Rejonowego w K., aby spadkobiercy zm. M.B. mogli prowadzić postępowanie nieważnościowe dotyczące aktów nacjonalizujących - wskazując w postępowaniu administracyjnym swoją legitymację. Celem postępowania nie jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości lecz wyłącznie stwierdzenie nieważności trzech orzeczeń z lat 50 i 60 ubiegłego wieku. Zawieszenie postępowania nieważnościowego postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a to do czasu stwierdzenia przez sąd polski nabycia spadku po zm. M. B. w części obejmującej prawo do nieruchomości położonych na terenie Polski było pozbawione podstaw prawnych i nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż w skład spadku po M. B. nie wchodziły prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w Polsce, a organowi w czasie wydawania postanowienia o zawieszeniu znani byli wszyscy spadkobiercy P. B. Minister Gospodarki - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 439/10) oddalił skargę B. S. na postanowienie Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2010. Sąd pierwszej instancji podniósł w pierwszej kolejności, iż zaskarżonemu orzeczeniu w przedmiocie zawieszenia postępowania nie można przypisać wady nieważności w kontekście stwierdzenia oczywistego naruszenia prawa, gdy chodzi o wskazanie przedstawionej wyżej przesłanki zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można także uznać za zasadny zarzutu, jakoby organ administracji procedujący na etapie powtórnego rozpoznania sprawy nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych podnoszonych przez stronę (zasada dwuinstancyjności - art. 15 K.p.a.) a co za tym idzie wydał błędne orzeczenie (uchybienie art. 124 § 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a.); a nadto i zarzutu jakoby orzeczenie w przedmiocie zawieszenia rażąco naruszało prawo z uwagi na brak wskazania w jego treści wszystkich stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie wykaz ten zawarty został w odrębnym załączniku. B. S. w skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i w zw. z art. 126 K.p.a., przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, pomimo tego, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzania nieważności aktów nacjonalizacyjnych, nie istniało zagadnienie wstępne, wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd. Wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2012r. (sygn. akt I OSK 95/11) uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i podzielił zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit c w zw. z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Sąd drugiej instancji wskazał, iż na tle sprawy wyłania się kwestia prawidłowości kwalifikacji podstawy prawnej zawieszenia postępowania, w szczególności czy organ bez obrazy przepisu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. prawidłowo zawiesił postępowanie i ocena tego działania przez Sąd pierwszej instancji. Artykuł 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie Minister Gospodarki zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności ww orzeczeń uznając na podstawie postanowienia Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...], iż zachodzi konieczność przeprowadzenia przed właściwym sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia praw do spadku po M. B., obejmującego prawo do nieruchomości położonych na terenie Polski. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym względzie stanowisko organu, co nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Celem postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Gospodarki nie jest bowiem zwrot wywłaszczonych nieruchomości, lecz wyłącznie stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń nacjonalizujących sporną nieruchomość. Nałożenie na skarżących obowiązku legitymowania się orzeczeniem polskiego sądu powszechnego (jako wyłącznie właściwego) dotyczącego praw rzeczowych do nieruchomości położonych w Polsce jest na obecnym etapie postępowania warunkiem niemożliwym do spełniania, ponieważ sam fakt nacjonalizacji spornej nieruchomości sprawia, iż nie mogła ona wejść w skład masy spadkowej po P.B. Tak więc M.B. nie mogła nabyć w drodze dziedziczenia prawa własności znacjonalizowanej nieruchomości, wobec czego żadna z osób przywołanych w postanowieniu Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2001, sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po P. B. nie mogła stać się właścicielem, bądź współwłaścicielem znacjonalizowanej nieruchomości, ani też nabyć w stosunku do niej żadnych praw. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że konieczność stwierdzenia dziedziczenia nieruchomości, która nie wchodziła w skład masy spadkowej, jest prejudykatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktów nacjonalizujących w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Istotą toczącego się postępowania administracyjnego powinno być ustalenie kręgu stron postępowania przez sam fakt orzeczenia spadkowego po M. B., tak aby mogli wszcząć i występować w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym aktów nacjonalizujących, posiadając stosowną legitymację. Należy uznać, iż na obecnym etapie postępowania wystarczającą legitymacją dla spadkobierców M. B. w postępowaniu nieważnościowym jest powołane wyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K. uznające za skuteczne na terytorium Polski orzeczenie Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971 r. Dopiero z chwilą wydania przez Ministra Gospodarki decyzji stwierdzającej nieważność aktów nacjonalizujących przedsiębiorstwo, po stronie skarżących powstanie roszczenie o zwrot nieruchomości wchodzących w skład tego przedsiębiorstwa i wtedy będą musieli legitymować się orzeczeniem sądu polskiego w zakresie praw rzeczowych do spornych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2000 r. sygn. akt [...] (publik. LEX nr [...]), że "roszczenie" o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej prawa rzeczowego na nieruchomości, nie jest prawem o którym mowa w art. 1102 § 1 k.p.c (przed jego uchyleniem aktualnie art. 1071¹ k.p.c.) a więc w takiej sytuacji nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia spadku co do nieruchomości położonej w Polsce. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę – zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy - zgodnie z art. 190 P.p.s.a. - związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2012r. (sygn. akt I OSK 95/11), stwierdził iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2010r. zostało wydane z naruszeniem zastosowanych w nim przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli uzasadniało wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia o zwieszeniu postępowania administracyjnego, albowiem stwierdził, iż wydanie postanowienia nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ zawieszając postępowanie nieważnościowe, którego przedmiotem są orzeczenia opisane w stanie sprawy, uznał bowiem, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po M. B. przed polskim sądem spadku. W aktach sprawy brak bowiem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po ww obejmującego prawa do nieruchomości położonych na terenie Polski. Wchodzące w skład materiału sprawy postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006r.,sygn. akt [...], nie dotyczy praw spadkowych do nieruchomości położonych na terenie Polski, które M. B.posiadała z tytułu dziedziczenia po P. B. Postanowienie to uznaje skuteczność na obszarze Polski postanowienia niemieckiego Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971r., sygn.. akt [...], z wyjątkiem nieruchomości położonych na obszarze Polski. Zaprezentowane stanowisko organu, trzymając się w tym względzie wyraźnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 26 stycznia 2012r., należało uznać za nieprawidłowe. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż na aktualnym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności ww orzeczeń nacjonalizacyjnych uzyskanie żądanego przez organ orzeczenia sądu powszechnego nie jest konieczne. Istotą toczącego się postępowania administracyjnego powinno być ustalenie kręgu stron postępowania przez sam fakt orzeczenia spadkowego po M. B., tak aby jej spadkobiercy mogli wszcząć i występować w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym aktów nacjonalizujących, posiadając stosowną legitymację. Zatem na obecnym etapie postępowania wystarczającą legitymacją dla spadkobierców M. B. w postępowaniu nieważnościowym jest powołane wyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K. uznające za skuteczne na terytorium Polski orzeczenie Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971 r. Dopiero z chwilą wydania przez Ministra Gospodarki decyzji stwierdzającej nieważność aktów nacjonalizujących przedsiębiorstwa, po stronie skarżących powstanie roszczenie o zwrot nieruchomości wchodzących w skład tego przedsiębiorstwa i wtedy będą musieli legitymować się orzeczeniem sądu polskiego w zakresie praw rzeczowych do spornych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że konieczność stwierdzenia dziedziczenia nieruchomości, która nie wchodziła w skład masy spadkowej, jest prejudykatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktów nacjonalizujących w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji należało uznać za zasadny zarzut skargi co do wydania przez organ zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a., wobec odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu podstępowania. Reasumują, skoro Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę, tym samym sprowadzający się do uznania, iż przy wydawaniu postanowienia o zawieszeniu nie doszło do rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., należało uznać, iż wydanie postanowienia o zawieszeniu nastąpiło z rażącym naruszeniem ww normy, co w konsekwencji winno prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Minister dokonując ponownego rozpoznania sprawy, będzie miał na względzie powyższe wywody oparte na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 26 stycznia 2012r. W tym stanie rzeczy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono – w pkt 2 – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.