VII SA/Wa 2678/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R.K. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania komisji stwierdzającej zdolność lekarza do wykonywania zawodu I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz R.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Okręgowa Rada Lekarska w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 57 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. 2008 nr 136, poz. 857) oraz § 1 ust. 1, 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie trybu powoływania i organizacji komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza (Dz.U. 1999 nr 47 poz. 479) oraz art. 5 pkt. 6, w związku z art. 25 pkt. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. 2009, nr 219, poz. 1708) oraz art. 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071) zwanej dalej Kpa. powołała Komisję Lekarską dla oceny zdolności do wykonywania zawodu przez lekarza dentystę R. K. w składzie: Przewodniczący - lek. J. K., Członkowie- lek. D. K., lek. E.S. Okręgowa Rada Lekarska w K. wskazała, że w dniu 1 lipca 2010 r. wpłynęło do niej pismo M. N. - Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z informacją, że Izba skierowała zawiadomienie o popełnieniu przez lekarza dentystę R. K. przestępstwa groźby karalnej skierowanej przeciwko Rzecznikowi. Do ww. pisma dołączono szereg dokumentów. Organ podniósł, że po otrzymaniu ww. zawiadomienia sprawę skierowano do Komisji Etyki [...] Izby Lekarskiej, która w piśmie z dnia 5 listopada 2010 r. wyraziła stanowisko, że niektóre fragmenty pism R. K. wskazują na możliwość występowania zaburzeń psychicznych. W związku z powyższym Komisja wniosła o zbadanie zdolności R. K. do wykonywania zawodu. Zdaniem organu, za powołaniem przedmiotowej komisji przemawiały informacje zawarte w piśmie Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. oraz Komisji Etyki [...] Izby Lekarskiej, a w szczególności za powołaniem Komisji przemawiają zawarte w treści pism R. K. takie stwierdzenia, jak: - “Jakim cudem ta Pani została radcą prawnym i Rzecznikiem Dyscyplinarnym? Ja się akurat domyślam jak. (pismo z dnia [...] )"; - "Poza tym w uzasadnieniu znalazły się niedozwolone i idiotyczne supozycje sugerujące jakobym to ja celowo nie odebrał wezwania (pismo z dnia 08.06.2010 r.)"; - “Żądam wzięcia się a contrario za wykonywanie obowiązków służbowych, zaniechania sztuczek prawnych w celu umorzenia sprawy, skończenia z kolesiostwem (pismo z dnia [...])" ; - “Niewłaściwym zajęciem się moją skargą na P., nieznajomością przepisów prawa, absurdalnymi i idiotycznymi sugestiami oraz zwykłymi prostackimi i prymitywnymi łgarstwami zawartymi w uzasadnieniu wydanego przez Panią postanowienia (pismo do Rzecznika Dyscyplinarnego z dnia [...])", - “Porada prawna wraz z wizją przyszłości (jako nazwa usługi świadczonej przez R.K. na rzecz Rzecznika Dyscypliny Z.K. - w treści rachunku)". Organ uznał, że przekazane przez Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. oraz Komisję Etyki [...] Izby Lekarskiej informacje dotyczące stanu zdrowia R. K. są wiarygodne i uzasadniają powołanie komisji lekarskiej w celu oceny zdolności do wykonywania przez niego zawodu. Po rozpoznaniu odwołania R.K. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy uchwałę Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w [...]. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do stanu faktycznego i prawnego dokonanego w sprawie. Ww. organ powołał się na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 z poźn. zm.) zgodnie z którym Okręgowa Rada Lekarska powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny w przypadkach istnienia uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Podniósł, że powołanie komisji jest czynnością poprzedzającą badanie lekarza i dopiero po przeprowadzeniu badania i po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji medycznej komisja wydaje orzeczenie, w którym stwierdza o zdolności bądź niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Wskazał, iż jedyną i wystarczającą przesłanką do powołania komisji jest uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowa komisja została powołana w celu stwierdzenia zdolności lekarza dentysty R.K. do wykonywania zawodu w związku z informacjami zawartymi w piśmie Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...], w którym wskazano na złożenie zawiadomienia do Prokuratury w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa groźby karalnej skierowanej wobec Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. przez lekarza R.K. Z ww. pisma wynikało, że złożona przez R.K. skarga na radcę prawnego P.P., której zarzucił usiłowanie wyłudzenia kwoty 600,00 zł, popełnienie przestępstwa oraz zażądał surowego jej ukarania, została uznana za nie zasadną, ponieważ ww. fakty nie potwierdziły się, a postanowieniem z dnia [...] Rzecznik Dyscyplinarny odmówił wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się również skarga R.K. na radcę prawnego Z.K. - Rzecznika Dyscyplinarnego, której zarzucił nienależyte wykonywanie obowiązków, nieznajomość przepisów prawa, absurdalne i idiotyczne sugestie oraz prostackie i prymitywne łgarstwa w wydanym postanowieniu, żądając zapłaty kwoty 600,00 zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę oraz wystawiając rachunek na ww. kwotę tytułem usługi "porada życiowa wraz z [...]". Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Przewodniczącego Komisji d.s. Etyki Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej z dnia [...] zawierającego wniosek o rozważenie konieczności powołania komisji lekarskiej celem ustalenia zdolności lekarza R.K. do wykonywania zawodu w związku z kierowanymi przez niego skargami do Rzecznika Dyscyplinarnego Z.K. wynika, iż treść pism kierowanych do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., w tym wystawienie rachunku za usługę - "porada życiowa wraz z [...] " budzi podejrzenia występowania zaburzeń psychicznych u ww. lekarza. Zdaniem organu II instancji powyższe okoliczności uzasadniają podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa przez Okręgową Radę Lekarską w K. polegało na : 1) niewezwaniu go do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i w związku z tym niemożność ustosunkowania się przez niego do stawianych mu zarzutów; 2) poinformowaniu go o obradach Rady, na których miała być rozpatrywana jego sprawa w dniu tych obrad (dodał, że z pismem od Rady zapoznał się już po rozpoczęciu obrad), co uniemożliwiło mu skorzystanie z ustawowego prawa do uczestniczenia w tych obradach i tym samym uniemożliwiło mu obronę jego praw ; 3) powołaniu do składu Komisji wbrew prawu, które wyraźnie mówi, że do Komisji powołuje się lekarzy będących specjalistami z odpowiednich dziedzin medycyny - w tym konkretnym przypadku podejrzenia występowania zaburzeń psychicznych - psychiatrów J. K., który jest specjalistą chorób wewnętrznych, medycyny przemysłowej i toksykologii, ale nie psychiatrii i w związku z tym nie może orzekać w sprawie zaburzeń psychicznych ; 4) nadaniu uchwale rygoru natychmiastowej wykonalności, nadużywając prawa, gdyż tryb powołania komisji określają szczegółowe przepisy stanowiące lex specialis, a one nie dają prawa do nadawania uchwale w sprawie powołania Komisji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także ze względu na okoliczność, że nadanie takiej uchwale rygoru natychmiastowej wykonalności nie może w realny sposób ochronić życia lub zdrowia ludzkiego, więc powoływanie się na ten argument stanowi zwykłą demagogię. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa., art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071). Zasada dwuinstancyjności postępowania zawarta jest w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.). Oznacza ona, że organ rozpoznający sprawę w drugiej, wyższej instancji nie tylko kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpatruje i merytorycznie rozstrzyga sprawę. W postępowaniu w drugiej instancji ponownie dokonuje się oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także istnieje konieczność odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. To podmiot, na którego organ nakłada decyzją określone prawa i obowiązki ma w ręku instrument w postaci odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który winien mu gwarantować ponowne przeprowadzenie bezstronnego postępowania, w tym obiektywną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2011 r. Sygn. akt II SA/Go 136/11). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] Nr [...], którą organ po rozpoznaniu odwołania R.K. utrzymał w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie powołania specjalnej komisji stwierdzającej zdolność lekarza dentysty R.K. do wykonywania zawodu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną uchwałę w imieniu Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej podpisał Prezes M.H. oraz Sekretarz M.J. Na posiedzeniu Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] w dniu [...] obecnych było 47 osób, w tym także M. H. Obecne na posiedzeniu Rady Lekarskiej osoby, a wśród nich lekarz M. H. głosowali za przyjęciem i podjęciem uchwały w sprawie powołania specjalnej komisji stwierdzajacej zdolność lekarza R. K. do wykonywania zawodu. Ze stron internetowych : [...] Izby Lekarskiej w [...] jak i Naczelnej Rady Lekarskiej oraz nadesłanego przez skarżącego pisma z dnia [...] zatytułowanego “uzupełnienie skargi z wnioskiem o przyznanie należnych kosztów procesu" i dołączonego do niego wydruku ze stron internetowych [...] Izby Lekarskiej jak i Naczelnej Izby Lekarskiej wynika, iż doktor M. H. jest zarówno od [...] do [...] Prezesem Naczelnej Izby Lekarskiej, jak również członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] na okres kadencji [...]. Stwierdzić zatem należy, iż ta sama osoba będąca członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w [...], tj. organu I instancji podpisała również uchwałę wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ – Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie uchwały, pochodzące od różnych organów. W ocenie Sądu, trudno w takiej sytuacji oczekiwać, aby ta sama osoba będąc zarówno członkiem Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] jak również Prezesem Naczelnej Rady Lekarskiej bezstronnie oceniła czy wydana między innymi przez niego uchwała o powołaniu specjalnej komisji stwierdzajacej zdolność lekarza dentysty R.K. do wykonywania zawodu jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa. Zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasady obiektywizmu oraz art. 27 kpa. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Stosownie bowiem do treści art. 27 kpa. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. pracownik administarcji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego przepisu M. H. nie mógł zatem podpisać uchwały w imieniu Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej działajacej jako organ odwoławczy i ponownie rozpatrującej sprawę powołania specjalnej komisji stwierdzajacej zdolność lekarza dentysty R.K. do wykonywania zawodu. Wskazać należy, że przywołany art. 24 kpa. razem z art. 25 kpa. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1903/11). Wydanie natomiast decyzji ostatecznej, czy też uchwały, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Powyższa wadliwość zaskarżonej uchwały, skutkująca jej uchyleniem, sprawia że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Uchylenie uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej nie oznacza więc, że odwołanie uznano za zasadne. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, która winna uwzględnić pogląd Sądu, co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu I instancji (Okręgowej Rady Lekarskiej w [...]) i ustosunkowania do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie). Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego rozstrzygnięcie, powinno być zawarte w wydanym akcie administarcyjnym, tj. w jego uzasadnieniu. Ze względu na wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa Sąd uchylił tę uchwałę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania uchylonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.