IV SA/Wa 88/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi L. G. i A. G. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy N. na rzecz skarżących L. G. i A. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy N. w dniu [...] września 2011r. uchwałą nr [...] odrzuciła zarzut wniesiony przez L. G. i A. G. do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie N. - etap V". W zarzucie tym wyżej wymienieni właściciele działki nr ew. [...] położonej we wsi S. sprzeciwili się jej przeznaczaniu pod drogę gminną o symbolu 11KUD. W uzasadnieniu prawnym podjętej uchwały organ, powołując się na treść art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), stwierdził iż ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: części wsi S. w gminie N. - etap V mieszczą się w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. W uzasadnieniu faktycznym podjętej uchwały organ wskazał: - po pierwsze, iż przy sporządzaniu niniejszego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie N. - etap V stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Niniejszy projekt planu nazwany etapem V obejmuje część wsi S., natomiast plan wsi S. jest sporządzony na podstawie uchwał Rady Gminy N.: Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 1999 r. zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 1999 r. zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. w trzech etapach zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. w trzech etapach. Plan V etapu sporządzany jest na podstawie wyżej wymienionych uchwał w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2007 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. w trzech etapach; - po drugie art. 24 ww ustawy stanowi, że każdy może wnieść zarzut, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do wglądu publicznego. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). W przedmiotowej sprawie skarżący są właścicielami działki nr ew. [...] i sąsiedniej działki nr ew. [...] - położonych w obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na przeznaczenie części działki nr ew. [...] niezgodnie z oczekiwaniami skarżących, a więc będzie miało miejsce ograniczenie prawa własności skarżących. Powyższe naruszenie interesu prawnego skarżących ustaleniami przedmiotowego projektu planu przesądza o zakwalifikowaniu wniesionego zastrzeżenia do projektu planu jako zarzutu w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia wniesionego zarzutu, zwłaszcza gdy nie następuje naruszenie obowiązującego porządku prawnego; - po trzecie art. 10 cytowanej ustawy wskazuje zakres ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia przedmiotowego planu nie wykraczają poza ramy określone art. 10 ust. 1 pkt 1-7 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (..), linie rozgraniczające ulice, place i drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych; - po czwarte projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa w § 108 przeznaczenie części działki nr ew. [...] pod drogę dojazdową o szerokości 10m w liniach rozgraniczających. Planowana droga: wyznaczona jest dla obsługi terenów przyległych w sposób bezpośredni; przecina szereg działek, które mogą ulec podziałom, z czego każda działka generuje ruch samochodowy; będzie usytuowana równolegle do ulicy [...] i łączącej ulicę [...] z ulicą [...]; połączy istniejące drogi wewnętrzne, ciągi pieszo jezdne oraz pozwoli na zjazdy z nowych dróg; zapewni bezpieczeństwo przejazdu w razie wypadku lub awarii, w tym pojazdów straży pożarnej i karetek pogotowia ratunkowego oraz doprowadzenie infrastruktury technicznej; zapewni istniejącej i planowanej zabudowie właściwą sieć dróg publicznych o szerokości umożliwiającej umieszczenie w niej całej infrastruktury technicznej w tym głównego kolektora sanitarnego; łączy drogi istniejące w tym ulicę [...]. Miejsce podłączenia drogi 11KUD do ulicy [...] zostało wyznaczone nieprzypadkowo. Zaplanowana droga została poprowadzona w styczności z istniejącym rowem melioracyjnym, który pełni istotne funkcje odwadniające całego obszaru. Poprowadzenie planowanej drogi wzdłuż zachodniej granicy działki skarżących nr ew. [...] pozwoli na przyłączenie odciętej części (poza drogą 11 KUD) do działki nr ew. [...] i ich scalenia (jeden właściciel). Należy podkreślić, że za wyznaczeniem planowanej drogi przemawia również potrzeba zachowania publicznego rowu odwadniającego. Kwestionowany odcinek planowanej drogi nie mógł być poprowadzony symetrycznie po działce nr ew. [...] i [...] z następujących powodował: - w obszarze S., dla ochrony krajobrazu i środowiska ustalono minimalną powierzchnię działki na 2000m². Wydzielenie z działki nr ew. [...] pasa o szerokości 10m spowodowałoby, że działka ta straciłaby walory działki z prawem zabudowy; - działka [...] o wymiarach około 20 m na 57 m w stanie istniejącym i tak nie spełnia warunków planu, czyli nie ma 2000m2; - z analizy przebiegu rowu odwadniającego działka ta ([...]) była wydzielona dla umieszczenia rowu melioracyjnego, który był planowany do przeniesienia z działki nr ew. [...] (przebiega skosem przez tę działkę); - działka nr ew. [...] ze względu na konieczność zachowania rowu oraz powierzchnie i tak nie byłaby działką spełniającą warunki umożliwiające zabudowę zgodnie z ustaleniami planu; - po piąte przedstawione przeznaczenie nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących. Interes skarżących winien być zaspokojony w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na względzie powyższy stan prawny i faktyczny organ uznał, iż wniesiony zarzut należy odrzucić. L. G. i A. G. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości jako naruszającej prawo, stwierdzenie nieważności planu w zakresie przeznaczenia część działki nr [...] będącej ich własnością pod projektowaną drogę dojazdową 11 KUD oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący nie zgodzili się z powyższą uchwałą. Potwierdzili, iż są właścicielami również działki nr [...]. Dalej podnieśli, iż według art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nie może być więc tak, iż decyzja wydawana przez jakiekolwiek władze wprowadza podział obywateli na równych i równiejszych, na tych którzy mają prawo do rozporządzania swoją własnością w pełni i tych, którzy są tego prawa pozbawieni. Skarżący uważają, iż ich nieruchomość została obciążona w sposób nadmierny i nierówny w stosunku do innych oraz, że ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego Rady Gminy N. Nadto doszło do naruszenia w sposób istotny art 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezsporne ograniczenie prawa własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego. Rada Gminy N. - w odpowiedzi na skargę – wniosła o jej oddalenie, podtrzymując tym samym argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo podano, iż skarżący - po zapoznaniu się z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie N. - etap V wyłożonym do wglądu publicznego w dniach od 14 marca 2011r. do dnia 5 kwietnia 2011 r. z nieprzekraczalnym terminem zgłaszania protestów i zarzutów do dnia 19 kwietnia 2011r. - dnia 18 kwietnia 2011r złożyli pismo zarejestrowane w Urzędzie Gminy N. pod numerem [...]. Pismo to nazwali protestem. Poinformowali organ, iż nie wyrażają zgody na wydzielenie z ich działki ewidencyjnej nr [...] planowanej drogi dojazdowej o szerokości 10 m. Złożony protest zakwalifikowano jako zarzut i zaskarżoną uchwałą odrzucono. Uchwała ta została przekazana skarżącym 11 października 2011 r. Skarga do WSA wpłynęła do Rady Gminy N. [...] listopada 2011r. Nadto organ wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. - etap V sporządzany jest w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyny, którą Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Na wstępie należy odnieść się do nietrafnego wniosku organu - reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie przez skarżących trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Otóż z akt sprawy wynika, iż projekt planu opracowywany był w ramach procedury planistycznej wynikającej z rozdziału 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą z 1994r.] w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą z 2003r.]. Zgodnie z art. art. 24 ustawy z 1994r.: - ust. 1 - zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, - ust. 2 - zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu, - ust. 3 - uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, - ust. 4 - uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Z akt sprawy wynika, iż skarżący – jako podmioty, których interes prawny został naruszony przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie N. - etap V, wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 14 marca 2011r. do dnia 5 kwietnia 2011r., wnieśli w dniu 18 kwietnia 2011r. (czyli w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu – na piśmie – zarzut (art. 24 ust. 1, ust. 2). Rada Gminy N. uchwałą z [...] września 2011r., Nr [...], odrzuciła ów zarzut (art. 24 ust. 3). Przedmiotowa uchwała została doręczona skarżącym 11 października 2011r., co wynika z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy i oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości wnoszący zarzut zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 10 listopada 2011r., czyli w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Skoro zatem postępowanie planistyczne toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 1994r. to oznacza, iż warunkiem dopuszczalności skargi nie było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale zachowanie 30 – dniowego terminu wymaganego art. 24 ust. 4 ustawy z 1994r., co nastąpiło w sprawie. Natomiast inną kwestią, podlegającą kontroli Sądu z racji zaskarżonej uchwały, było dokonanie oceny w zakresie prawidłowości stosowania przez organy planistyczne procedury uchwalania planu wynikającej z ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż dopuszczalność stosowania ustawy z 1994r. w procedurze planistycznej wynika z art. 85 ust. 2 ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest obwarowana dwoma warunkami. Zgodnie bowiem z przywołaną normą, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003r., podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie analizy akt sprawy, treści zaskarżonej uchwały, odpowiedzi na skargę i oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, uznano iż w sprawie nie doszło do spełnienia obu warunków wymaganych przepisem art. 85 ust. 2 ustawy z 2003r., aby wszelkie czynności w postępowaniu planistycznym dotyczącym części wsi S. w gminie N. – etap V prowadzone były na podstawie ustawy z 1994r., zatem i właściciele nieruchomości objętych ustaleniami projektu wymienionego planu mieli uprawienie do wniesienia zarzutu, o którym stanowi art. 24 ustawy z 1994r. W ocenie Sądu doszło jedynie do spełnienia pierwszego z wyżej wymienionych warunków, mianowicie w dniu [...] lutego 1999r. Rada Gminy w N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowana przestrzennego gminy N. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 1994r. Następnie na przestrzeni kilku lat dochodziło do wydawania kolejnych uchwał o przystąpieniu do zmiany planu. Zaś etap V sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., obejmujący działki skarżących, został wyodrębniony uchwałą Nr [...] Rady Gminy N.z dnia [...] marca 2007r. zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2005r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. w trzech etapach. W związku z długotrwałym procesem sporządzania planu, po wydzieleniu etapu V, występowano ponownie do organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu. Wreszcie w 2011r. miało miejsce wyłożenie projektu planu w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1994r., co potwierdził sam organ, tak w odpowiedzi na skargę, jak i na rozprawie. W tej sytuacji należało uznać, iż nie doszło do spełnienia drugiego z wymaganych art. 85 ust. 2 ustawy z 2003r. warunków, jako że o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. w gminie N. – etap V do publicznego wglądu w dniach od 14 marca 2011r. do 5 kwietnia 2011r. zawiadomiono przez ogłoszenie w prasie, tj. w "K. nr 6 datowanym na dni 11 – 17 lutego 2011r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy z 2003r. (11 lipca 2003r.). W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zaś o kosztach postanowił na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.